Юридичний супровід бізнесу
Правовий поглядНаукова думка

Депутатська недоторканість в Україні: бути чи не бути

11.10.2018 / 10:55
1826
+A
-a

Депутатська недоторканість в Україні: бути чи не бути

Теми, пов’язані з питанням зняття депутатської недоторканності, дедалі жвавіше обговорюються в суспільстві. Погляди бувають як радикальними, так і навпаки такими, що захищають депутатську недоторканість як непорушну гарантію депутатської діяльності.

У цій статті спробуємо розібратись, яку модель законодавчих змін суспільство готове погодити, щоб не порушувати основні засади парламентаризму та водночас ефективно боротись,зокрема, з корупцією.

З метою висвітлення даного питання, а також висловлення своїх пропозицій та думок 08.10.2018 р. у прес-центрі «ЛІГАБізнесІнформ» відбувся круглий стіл за участі низки провідних юристів, експертів, народних депутатів, представників громадськості, які долучилися до обговорення концепції законодавчих змін щодо визначення процедури притягнення до кримінальної та адміністративної відповідальності народних депутатів та, водночас, забезпечення гарантій їх діяльності.

Історія реформування інституту депутатської недоторканності в Україні

Взагалі, питання скасування депутатської недоторканості неодноразово були предметом розгляду Конституційного суду України. Зазвичай, це було обумовлено політичною доцільністю, яка пов’язана насамперед з виборчими процесами в країні (висновки від 10.09.2008 р. № 2-в/2008, від 01.04.2010 р. № 1-в/2010 і від 27.08.2012 р. № 2-в/2012). І щоразу КСУ визнавав такими, що відповідають вимогам статей 157 і 158 Конституції України, законопроекти про внесення змін до Конституції України щодо обмеження депутатської недоторканості.

Конституційний суд наголошував, що недоторканість народних депутатів не є їх особистим привілеєм чи індивідуальним правом, а має публічно-правовий характер. Вона спрямована на убезпечення народного депутата від незаконного втручання в його діяльність, на забезпечення безперешкодного здійснення ним своїх функцій та належне функціонування парламенту (висновок від 11.07.2000 р. № 2-в/2000, рішення від 27.10.1999 р. № 9-рп/99, від 26.06.2003 р. №и12-рп/2003).

На проблемні моменти повного скасування недоторканості звертала увагу і Венеціанська комісія, яка зазначала, що у політичній системі з вразливою демократією, повне скасування недоторканості може бути небезпечним для функціонування та автономії парламенту (висновок 103-го пленарного засідання від 19-20 червня 2015 року).

IMG_6121.JPG

На даний момент на опрацюванні в Комітеті ВРУ з питань правової політики і правосуддя знаходяться два законопроекти за № 7203 і № 6773 щодо скасування депутатської недоторканості, які ще 2017 році були ініційовані Президентом України та авторським колективом парламентарів.

Влітку 2018 року КСУ визнавав їх такими, що відповідають вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Які пропозиції правників?

Однією з цілей круглого столу стало представлення чорнового варіанту проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів (щодо гарантій здійснення повноважень народного депутата України)», який був розроблено за участі Правничої групи «Колегіум» та деяких народних депутатів.

Серед основних змін, які пропонуються зазначеним документом можна виділити такі.

Особливий порядок притягнення до кримінальної відповідальності народних депутатів, який передбачає необхідність отримання на це згоди парламенту, за винятком затримання парламентаря під час або відразу ж після вчинення злочину. Такий досвід вже використовується у Німеччині, Греції, Болгарії та Ірландії (його вже перейняли Білорусь і Казахстан). До речі, вказаний підхід вже було застосовано відносно суддів у Законі України “Про судоустрій та статус суддів”;

Якщо слідчі та процесуальні дії стосовно народного депутата пов’язані з обмеженням свободи його пересування, то в такому разі їх проведення можливе лише, коли ВРУ буде надано згоду на притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності, за винятком затримання народного депутата під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину. Щодо слідчих та процесуальних дій, які не пов’язані з обмеженням свободи пересування народного обранця, то вони можуть проводитись органами досудового розслідування за згодою парламентаря або за рішенням суду. Відповідні зміни пропонується зафіксувати у ст 482 КПК України;

Передбачення спрощеної процедури надання згоди ВРУ на притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності, за умови надання ним згоди на проведення щодо нього слідчих та процесуальних дій, пов’язаних з обмеженням його свободи пересування. В такому разі подання про надання згоди на притягнення до відповідальності разом із письмовими поясненнями передається на розгляд на пленарному засіданні ВРУ, а висновок комітету, до предмету відання якого належать питання регламенту, не потрібен. Відповідною статтею пропонується доповнити главу 35 Закону України “Про регламент Верховної Ради України”;

Встановлення адміністративної відповідальності за несвоєчасне надання необхідної для здійснення депутатських повноважень інформації, а також перешкоджання його роботі різними способами, зокрема і шляхом недопущення помічника-консультанта народного депутата до приміщень центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування або порушення його права бути присутнім на засіданнях цих органів чи на першочерговий прийом їхніми керівниками та іншими посадовими особами за дорученням народного депутата з питань його діяльності.

Наразі текст проекту не є остаточним, очікується його доопрацювання та наповнення думками різнопланових фахівців.

Думки депутатів, науковців, правників, з приводу інституту депутатської недоторканності в Україні

«Виключно незалежний парламентаризм дає можливість уникнути диктатури, монополії, зловживання і подолати корупцію». Карпунцов Валерій Віталійович, народний депутат України

Під час круглого столу Валерій Карпунцов поділився думками щодо деяких нюансів можливого перешкоджання йому, як народному депутату, у виконанні повноважень та обов‘язків. Для прикладу, він припустив випадок, коли він може поспішати на роботу задля того, щоб взяти участь у голосуванні з важливого питання, в той час як його може зупинити патрульний поліцейський, підозрюючи у скоєнні адміністративного правопорушення, наприклад, у водінні автомобіля у нетверезому стані. При чому, ці підозри, цілком вірогідно, можуть бути надуманими та безпідставними або бути політичним замовленням. Як наслідок, у зв’язку з необхідністю проходження певних процедур у лабораторному центрі, депутат може пропустити голосування, цим самим не виконавши свій обов‘язок перед народом.

Як зазначив депутат, законодавство наразі є доволі розмитим і не може конкретно відповісти на питання, чи може патрульний зупиняти народного депутата по дорозі на роботу, цим самим перешкоджаючи йому у здійсненні своєї діяльності, на який час він може зупиняти депутата і чи може притягувати його до адміністративної відповідальності.

DSC_9996.JPG

Таким чином, Карпунцов В.В. підтримав основні зміни, які були запропоновані “чорновим” законопроектом підготовленим Правничою групою і висловив сподівання, що між суспільством та владою все ж таки знайдеться консенсус у питанні притягнення народних депутатів до адміністративної та кримінальної відповідальності.

«По більшості народних депутатів, з яких зняли недоторканність за останні роки, так і немає обвинувального акту». Попов Ігор Володимирович, народний депутат України

До того ж, як зазначив депутат, деякі подання на народних депутатів у справах, пов’язаних з підозрами про незаконне збагачення або внесення неправдивих відомостей у декларації, поки що нічим не закінчились і є доволі затягнутими, в них важко довести вину депутата. Зі слів народного депутата подібні справи є ні чим іншим як засобом політичного тиску.

Водночас Ігор Володимирович не вірить у повне скасування депутатської недоторканності, адже це дуже політична тема, яка підіймається майже перед кожними виборами, але так і залишається лише обіцянкою. Натомість, він звернув увагу на необхідність пошуку певного збалансованого варіанта, погодившись зі своїм колегою Карпунцовим В.В.

Водночас, депутат звернув увагу на проблему часових рамок проведення досудового розслідування. Таким чином пропозиція депутата полягала у необхідності закріплення на рівні закону гарантій, які передбачали б встановлення певних реальних часових рамок, задля того, щоб процес розслідування штучно не затягувався, щоб гарантувати народному депутату право на повноцінне, без тиску, здійснення ним своїх обов’язків. Аналогічну думку висловив і наступний доповідач.

«Якщо повністю скасувати недоторканність, то можна просто ставити крапку на автономії парламенту, на гарантіях народних депутатів». Андрій Віталійович Помазанов, народний депутат України

Вирішення проблеми недоторканності народних депутатів є дуже важливою для суспільства і наразі стоїть певна ділема між тим, чи пибирати взагалі з Конституції положення про недоторканність, повністю її скасовувати чи лише обмежити.

«На даний час правоохоронні органи фактично позбавлені можливості займатись належним чином розслідуванням кримінальних проваджень щодо народних депутатів». Юрій Севрук, проректор Національної академії прокуратури України

Водночас доповідач звернув увагу на необхідності пошуку балансу між забезпеченням повноважень для правоохоронних органів та незалежності народних депутатів. Даний баланс слід відобразити в законодавчих актах, шляхом внесення змін до існуючих законів та кодексів.

Запропонований текст проекту закону доповідач вважає можливим для прийняття шляхом вирішення окремих проблем, оскільки в ньому закріплені деякі механізми, які дозволять вирішити проблему спрощення процедури притягнення народного депутата до відповідальності без необхідності звернення до Верховної ради.

Однак, на думку спікера, запропоновані новели не в повному обсязі вирішують проблеми, що існують. Так, є певні категорії злочинів, де звернення правоохоронця до депутата за згодою практично нівелює все подальше розслідування та зменшить шанси отримати будь-які докази у майбутньому (наприклад, корупційні злочини).

Таким чином, на думку Ю. Севрука, слід розділяти діяльність парламентаря, пов‘язану з безпосереднім виконанням обов‘язків народного депутата – виступи та голосування у парламенті, робота в комітетах, законотворчість тощо, куди правоохоронці не повинні втручатись (крім окремих випадків), та інша частина життя народного обранця, на розслідування злочинів у якій правоохоронні органи повинні мати повноцінні повноваження, за певними обмеженнями.

«Наразі склалась ситуація, коли народного депутата дуже складно викликати на допит». Сергій Овчаренко, заступник начальник ГСУ ГПУ

Так, як пояснив доповідач, на практиці виникають ситуації необхідності допиту народних депутатів, як по «справах Майдану», так і в провадженнях, відкритих за заявами інших депутатів. Однак в більшості випадків не вдається викликати на допит народного обранця по ст. 135 КПК України, і, зловживаючи своїм статусом, парламентарі не з‘являються більше ніж по 50 разів.

У процесуальному кодексі для таких ситуацій передбачається або накладення грошового стягнення, або привід. Однак, як повідомив слідчий, перший механізм є недієвим через те, що такі дї можуть кваліфікувати як втручання в діяльність народного депутата (оскільки у більшості випадків буде складно довести неповажність причин неявки депутата на допит), а другий також застосовується рідко, тому що процесуальні керівники (прокурори) неохоче дають згоду на привід парламентаря на допит. Таким чином, дані кримінальні провадження залишаються нерозслідуваними.

Також проблема виникає у разі відкриття кримінального провадження стосовно народного депутата за статтею незаконного збагачення. В такому випадку до слідчого управління надходять матеріали з контролюючих органів, які слідчі повинні перевірити (наприклад, встановити обсяг майна декларанта, його вартість тощо).

Однак згідно із законодавством, правоохоронні органи можуть діяти лише в межах повноважень, визначених законодавством. До того ж, в КПК України існує поняття допустимості та недопустимості доказів (у разі їх одержання в спосіб, не передбачений законодавством). Тому єдиним можливим способом перевірити майновий стан декларанта є запитати та витребувати відповідні докази у самого народного обранця. Однак здебільшого такі вимоги кваліфікуються як втручання в особисте життя та ігноруються адресатами.

Також часто виникають проблеми у разі необхідності притягнення до відповідальності народного депутата за висловлювання, зокрема, пов‘язані із насильницьким поваленням державної влади чи погрозою вбивства. Здебільшого такі звернення ініціюються іншими народними депутатами. Згідно із законодавством народний депутат може бути притягнений до відповідальності лиш за висловлювання, які можна кваліфікувати як наклеп чи образу. Таким чином подібні звернення також залишаються без розгляду.

«Поміж іншого слід удосконалити процедури розгляду парламентом подання про надання згоди на притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності». Тетяна Тоцька, заступник начальника управління правового забезпечення ГПУ

Доповідач звернула увагу на строки розгляду Парламентом звернень про надання згоди на притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності, які інколи можуть сягати 20-30 днів. Із зрозумілих причин така тривала затримка може негативно вплинути як на подальший пошук доказової бази, так і на процес розслідування загалом.

Також на законодавчому рівні існує невизначеність форми та змісту подання до Верховної ради про надання згоди на притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності, що також затягує розслідування злочину. З іншої сторони негативно на подальший рух справи впливає і наявність у ВРУ таких повноважень, як отримання додаткових матеріалів кримінального провадження.

«У народного депутата України автоматично повинен існувати правовий суверенітет як його ознака політичної причетності до найвищого законодавчого органу в країні». Анатолій Селіванов, постійний представник ВРУ у КСУ, д.ю.н., професор, аадемік НАН України

Перш за все, науковець підкреслив, що неодноразово питання депутатської недоторканності було предметом розгляду КСУ, однак жодного разу воно не виносилось на усні слухання.

Водночас, це було б корисно, оскільки українському суспільству слід пояснювати справжні роль та значення цього інституту, так як наразі існує лиш побутове примітивне негативне розуміння депутатської недоторканності як певної вседозволеності для парламентаріїв.

Також науковець зауважив, що наразі депутатська недоторканність розглядається дуже вузько, натомість це є великим правовим інститутом, а не просто поняттям. Водночас, для прикладу, в Конституції України відсутня згадка про існування правового суверенітету у представників народу, який повинен бути наявний, по аналогії з народом (ст. 5 КУ). Таким чином, проблема залишається на засадничому рівні, що потребує першочергового внесення змін до Конституції.

“Як довести суспільству, що такі поняття як “імунітет” притаманні українському парламенту ?”. Ігор Когут, директор програми USAID РАДА,

У межах розгляду цього питання, як зазначив доповідач, турбує також питання правової свідомості народних депутатів і суспільства в цілому. Так, недостатньо лише дискусій в суспільстві, законодавчого врегулювання або бажання правоохоронної системи, щоб забезпечити автономію і незалежність парламенту. Вочевидь, це, в першу чергу, залежить від самого парламенту та політичних сил, які в ньому представлені.

Якщо казати про кінцевий результат пропонованих змін, треба насамперед заглянути в історію поняття “імунітет”. Перш за все, це те, що притаманне природі парламентаризму, це є однією з основних його засад, а тому, якщо розглядати питання виключення з Конституції таких важливих складових, це аж ніяк не сприятиме розвитку парламентаризму, зміцнення його авторитету, посилення його автономії і незалежності та механізмів парламентського контролю.

“У парламентах країн Європи і в самому європарламенті депутатська недоторканність існує. Проблема ж зловживання нею в українському парламенті не повинна бути підставою скасування, а скоріше обмеження її функцій”. СергійТаран, політолог.

Як зазначив доповідач, завдання №1 наразі полягає в посиленні довіри суспільства до політиків, які чесно можуть виходити і казати непопулярні речі, небоючись при цьому втратити бали на виборах.

Зробити це можна шляхом успішного проведення судової реформи, щоб суспільство бачило результат боротьби з корупцією і беззаконням, таким чином можна підтримати суспільний діалог.

Ще один спосіб посилення довіри полягає у самих депутатах в парламенті. Це стосується виправлення ситуації з неособистим голосуванням і невідвідуванням зали парламенту. Можливо це можна виправити шляхом внесення змін в законодавство, яке б передбачало певні види покарань за вказані речі.

Також важливим моментом є вирішення питання щодо створення механізму парламентського приставу, який існує у багатьох системах в світі. Наприклад, в США пристави мають право за рішенням палати виносити рішення щодо притягнення силою депутата до голосування.

Щодо питання скасування депутатської недоторканності, то, як пояснив політолог, насправді є певні соціологічні підстави для так би мовити популізму навколо питання скасування недоторканності депутатів. Так, якщо дивитись на рейтинги довіри до влади, то вони в Україні традиційно низькі. Цим звичайно і користуються політтехнологи, які пропонують суспільству вихід, який проявляється в тому, щоб, наприклад, забрати у “поганої” влади хоча б щось, ту ж недоторканність і відновити певний баланс. Але вказаний інструмент використовувася також і в программах усіх без виключення президентівУкраїни.

У дискусії брали участь й інші учасники.

Так, наприклад, Станіслав Батрин, голова ГО “ВідкритаУкраїна”, вважає, що дискусія з приводу обмеження депутатської недоторканності мала би успіх, якщо вводити параллельно подібні обмеження і щодо президента України, і щодо суддів. В такому разі це рішення було б невибірковим та сприяло б появі балансу між гарантіями гілок влад в Україні.

В свою чергу, Степан Гончарук, профессор кафедри конституційного та адміністративного права НАУ, вважає, що поряд із реформуванням притягнення депутатів до кримінальної відповідальності, слід звернути свій погляд і на необхідність врегулювання процедури притягнення депутатів і до адміністративної відповідальності і за де які окремі правопорушення, наприклад, порушення правил дорожнього руху, громадського правопорядку, правопорушення пов’язані з корупцією тощо.

Замість висновків

Таким чином, однозначно можна встановити, що питання притягнення народних депутатів до відповідальності, врегулювання цієї процедури, врахування окремих випадків та ситуацій, формулювання найбільш універсальної та ефективної моделі забезпечить належне функціонування найвищого законодавчого органу України.

Наразі депутатська недоторканність має вигляд виокремлено проблеми, яка має певні складові, однак, не розглядається у сукупності з іншими інститутами та реаліями існування української держави.

Суспільство та вимоги часу змінюються, що потребує внесення відповідних змін до законодавства і, насамперед, до Основного закону, для урегулювання усіх аспектів депутатської недоторканності. До того ж на необхідність такого реформування вказує і активізація інтересу як з боку самих народних обранців, так і зі сторони громадськості, правоохоронних органів та правничої спільноти.

Водночас, як було підтверджено учасниками заходу, запропонований наразі текст законопроекту не є універсальним та не враховує у повній мірі потреби та проблеми, які нині існують. Тому доцільним вбачається доопрацювати проект, врахувати побажання, рекомендації та бачення усіх сторін правовідносин, аби забезпечити найбільш якісне та ефективне функціонування цього інституту в Україні.

                                                                                                                                                                                                                                                                      Зозуля Наталія, “Українське право”

КОМЕНТАРІ  0 + Додати коментар
Право і економіка в українських реаліях donum auctoris Право і економіка в українських реаліях
Економіка держави є залежною від соціальних інститутів, серед яких право відіграє важливу, а інколи вирішальну роль
«Синій кит» або квест ціною у життя: історія, яка ще не стала судовою Справа «Синій кит» або квест ціною у життя: історія, яка ще не стала судовою
Декілька років тому суспільство сколихнули чисельні випадки самогубств серед дітей, багато з яких, як виявилось, бу...
Грудень 2018
Пн Вт Ср Чт Пт Сб Нд
26 27 28 29 30 1 2
3 4 5 6 7 8 9
10 11 12 13 14 15 16
17 18 19 20 21 22 23
24 25 26 27 28 29 30
31 1 2 3 4 5 6
ЗАХОДИ
Опитування
  • Як ви оцінюєте нове процесуальне законодавство?

Використання будь-яких матеріалів, розміщених на порталі "Українське право", дозволяється за умови посилання на ukrainеpravo.com. При копіюванні матеріалів порталу "Українське право" для інтернет-видань обов'язковим є пряме та відкрите для пошукових систем гіперпосилання в першому абзаці на цитовану статтю або новину.
Яндекс.Метрика