Правовий поглядПравова позиція

Як запобігти корупції при здійсненні державного нагляду

22.02.2016 / 17:50
6931
+A
-a

Як запобігти корупції при здійсненні державного нагляду

У Світовому рейтингу сприйняття корупції CPI в 2015 році Україна змогла заробити лише один додатковий бал, порівняно з 2014 роком, і досягла результату у 27 балів зі 100 можливих. Це дозволило Україні зайняти 130-те місце із 168 позицій. У 2014 році країна була на 142-му місці зі 175 позицій. Здійснити невеличке зростання індексу Україні вдалося завдяки збільшенню суспільного осуду корупціонерів, створенню антикорупційних органів та появі руху викривачів корупції. А от зволікання із реальним покаранням хабарників, а також збільшення корупційної складової у відносинах бізнесу та влади не дають Україні зробити рішучий крок уперед за показниками СРІ. 

У 2010 році видавництво «Центрполіграф» видало книгу Деклана Хілла із такою, на жаль, звичною на сьогоднішній час назвою «Договорняк». У книзі досліджується явище корупційних домовленостей в певній сфері суспільних відносин та їхній негативний вплив на самі ці відносини та на суспільство в цілому.

Видавництво назвало її відвертою книгою про корупцію в світовому спорті: «Договорняк» розгортає перед нами захоплюючу історію про гравців, що вступають в злочинну змову, гангстерів і спортивне керівництво. Це дослідження хвороби, яка загрожує знищити спорт в тому вигляді, в якому ми його знаємо».

Ця проблема є не тільки українською, але саме Україна, що вистояла під час Революції Гідності і яка тривалий час в нерівній боротьбі змушена протистояти розв’язаній проти неї гібридній війні, має наразі своїм найзапеклішим внутрішнім фронтом загрозу тотальної корупції.

Нині проблема «неформальних домовленостей» під зовнішнім прикриттям формально-юридичних факторів набула масового характеру. І навіть отримала певне, з дозволу сказати, «обґрунтування», що лише таким чином в наших специфічних умовах можливо забезпечити в суспільстві відносний баланс гостро конфліктуючих інтересів при прийнятному для сторін вирішенні питань.

Ця проблема активно проявляється у всіх сферах державної діяльності і суспільного життя: в політиці (як у внутрішній, так і в зовнішній), в судочинстві, у  правоохоронній сфері, у здійсненні державного  нагляду, у бізнесі. Іноді, навіть, у сфері оборони і національної безпеки.

Бізнес і влада в Україні давно вже стали нероздільними поняттями і не надто переймаються очевидністю цього факту для суспільства. Однак це має цілком очевидні негативні наслідки для реалізації конституційних прав громадян України у всіх галузях суспільного життя. Зокрема, неформальні домовленості бізнесу і влади мають вкрай негативні наслідки для реалізації конституційних прав працівників на безпечні і нешкідливі умови праці. Адже державні гарантії зазначених прав, зокрема, полягають у функції забезпечення ефективного державного нагляду за охороною праці. І така функція наразі, безумовно, не може вважатися звільненою від корупційних ризиків.

Конкретні механізми прояву таких ризиків ми розглянемо у цій статті та спробуємо з’ясувати способи ефективної протидії таким ризикам.

Всім, хто хоч раз був суб’єктом перевірки органами державного нагляду, може бути відома її прихована сторона. Коли державний інспектор і керівник підприємства (чи фізична особа - підприємець) можуть фактично діяти в умовах певних неформальних домовленостей, спрямованих на досягнення своєрідного «компромісу інтересів сторін». А саме - компромісу між необхідністю підтвердження посадовою особою органу державного нагляду  результативності заходу перевірки і прагненням керівника суб’єкта господарювання мінімізувати негативні наслідки такого заходу для суб’єкта господарювання та, насамперед, особисто щодо себе.

Наявність неформальних домовленостей проявляється, коли, оцінюючи ті чи інші правовідносини під зовнішньою ефектною видимістю «законності», фактично виявляється торжество зовсім не безкомпромісної норми закону, а торжество банального компромісу. Компромісу із совістю, який забезпечує досягнення особистого блага одними за рахунок порушення прав і законних інтересів інших. Коли закон застосовується лише там, тоді і постільки – де, коли і наскільки це не перешкоджатиме суб’єктивним інтересам окремих учасників правовідносин, а зовсім не інтересам держави і суспільства. Таке явище знищує саму суть законності, дискредитує учасників подібних відносин, а в цілому – суспільство.

Розглянемо цю проблему на прикладі окремої галузі державного нагляду, а саме – на прикладі непоодиноких випадків дещо «специфічного» застосування окремими державними інспекторами адміністративних санкцій за результатами заходів державного нагляду у сфері охорони праці.

Як відомо, за результатами проведеної перевірки суб’єкта господарювання державним інспектором складається акт, яким фіксуються виявлені цим державним інспектором порушення суб’єктом господарювання (його посадовими особами і працівниками) вимог Закону України «Про охорону праці», іншого чинного законодавства України, нагляд за додержанням якого віднесений до компетенції зазначеного державного інспектора.

Наприклад, акт може містити такий запис державного інспектора: «Інженером з охорони праці NNN не ведеться контроль за станом охорони праці в структурних підрозділах цеху, про що свідчить відсутність приписів в серпні – листопаді 2015 року, згідно плану роботи служби охорони праці цеху». В акті перевірки це порушення зазначається державним інспектором з посиланням на порушення вимог ст.ст. 13 і 15 Закону «Про охорону праці». Формально зазначені статті Закону дійсно містять вимоги щодо організації охорони праці на підприємстві і дійсно тягнуть за собою юридичну відповідальність за їх порушення.

На підставі акта перевірки державний інспектор складає акт про адміністративне правопорушення та виносить постанову про притягнення до адміністративної відповідальності інженера з охорони праці підприємства у вигляді штрафу відповідно до  ч. 5 ст. 41 КУпАП «Порушення вимог законодавчих та інших нормативних актів про охорону праці» у розмірі, наприклад, двадцять п’ять неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - 425 грн. Адже інженер з охорони праці не виконав обов’язків, покладених на нього посадовою інструкцією.

Чи правомірно вчинив державний інспектор? Чи дійсно перевірка підприємства мала своїм наслідком відновлення законності? Чи захистила така перевірка права працівників на безпечні та нешкідливі умови праці належним чином?

Щоб відповісти на ці питання, повернемось до змісту норм Закону «Про охорону праці», які покладені в основу рішення державного інспектора в адміністративній справі.

Стаття 15 Закону стосується питань організації діяльності служби охорони праці на підприємстві. Однак норма закону зазначає, що служба охорони  праці підпорядковується безпосередньо роботодавцю. Факт безпосереднього, а не як зазвичай прямого підпорядкування юридично означає безпосередню відповідальність роботодавця як за стан організації, так і за його особистий контроль за діяльністю безпосередньо підпорядкованого йому підрозділу чи служби.

Це повністю відповідає змісту ст. 13 Закону, відповідно до якої роботодавець зобов'язаний створити на  робочому місці в кожному структурному підрозділі умови праці відповідно до нормативно-правових  актів,  а  також забезпечити додержання вимог законодавства щодо прав працівників у галузі охорони праці.

З цією метою роботодавець забезпечує  функціонування  системи управління охороною праці, а саме: створює відповідні  служби  і  призначає посадових осіб,  які забезпечують вирішення конкретних питань охорони праці, затверджує інструкції   про   їх  обов'язки,  права  та  відповідальність  за виконання  покладених  на  них  функцій, а також контролює їх додержання.

Отже, обов’язок здійснення контролю за діяльністю служби охорони праці на підприємстві (а в даному випадку - контролю за виконанням інженером з охорони праці своїх обов’язків за посадовою інструкцією) відповідно до статті 13 Закону «Про охорону праці» безпосередньо покладено на роботодавця. Зазначена стаття прямо і однозначно передбачає, що роботодавець несе безпосередню відповідальність за  порушення зазначених у цій статті вимог! Наявність при цьому факту порушень вимог посадових інструкцій підлеглими роботодавцю працівниками і посадовими особами жодним чином не скасовує зазначеної вище безпосередньої відповідальності роботодавця.

Тому до адміністративної відповідальності за відсутність належного контролю за станом охорони праці в структурному підрозділі суб’єкта господарювання належало притягувати відповідно до ч. 5 ст. 41 КУпАП «Порушення вимог законодавчих та інших нормативних актів про охорону праці» не інженера з охорони праці, а саме роботодавця, який відповідно до ст. 13 Закону України «Про охорону праці» має нести юридичну відповідальність за відсутність з його боку належного контролю за додержанням службою охорони праці підприємства покладених на неї функцій, як такого, що не забезпечив додержання вимог законодавства щодо прав працівників у галузі охорони праці.

Щодо питання виду юридичної відповідальності інженера з охорони праці за неналежне виконання посадових обов’язків (враховуючи зазначені в акті перевірки факти порушення вимог ст. 13 і 15 Закону), то  його юридична відповідальність за зазначене правопорушення (невиконання чи неналежне виконання трудових обов’язків за посадовою інструкцією) має розглядатися і вирішуватися в площині не адміністративних правовідносин між державним інспектором і підприємством і, відповідно, не через застосування щодо нього адміністративних штрафів, а в площині трудових правовідносин між інженером з охорони праці та його безпосереднім начальником, яким відповідно до ст.ст. 13 і 15 Закону виступає роботодавець.

Отже, роботодавець за виявлені інспектором порушення в діяльності служби охорони праці відповідно до Кодексу законів про працю України повинен притягти інженера з охорони праці до дисциплінарної відповідальності за порушення трудової дисципліни (за необхідності – аж до звільнення з посади, що повністю б узгоджувалося з поданням інспектора про невідповідність інженера з охорони праці займаній посаді).

Державному інспектору за результатами проведеної перевірки і виявлених порушень в такому разі було доцільно внести роботодавцю подання на невідповідність інженера з охорони праці займаній посаді. Рішення за таким поданням прийматиме роботодавець відповідно до Кодексу законів про працю України, а отже, може бути застосоване і менше за тяжкістю дисциплінарне стягнення. За необхідності, власник або уповноважений ним орган має право замість накладання дисциплінарного стягнення передати питання про порушення трудової дисципліни на розгляд трудового колективу або його органу.

Фактично запропонована ситуація стосується питань розмежування адміністративної і дисциплінарної відповідальності за результатами заходу державного нагляду, коли державний інспектор застосовує адміністративні  санкції до неуповноважених осіб - працівників чи посадових осіб замість керівника підприємства.

Тут має місце і уникнення керівником адміністративної відповідальності (небажання інспектора «псувати стосунки») і притягнення до адміністративної відповідальності неуповноважених осіб за ст. 13 Закону «Про охорону праці». Навіть можливість таким чином сприяти керівнику зводити особисті стосунки з неугодними працівниками, коли інспектору керівник сам може запропонувати у якості порушника конкретного «неугодного» працівника за ті порушення, які не віднесені до компетенції зазначеного працівника (наприклад, головного інженера підприємства за непроходження ним навчання з охорони праці, хоча забезпечення проведення такого навчання є обов’язком роботодавця).

Інший приклад – вже з галузі державного нагляду за охороною надр: на головного інженера підприємства ­головним державним інспектором накладений штраф в 50 неоподаткованих мінімумів доходів громадян (850 грн.) згідно зі ст. 47 Кодексу України про адміністративні правопорушення (Порушення права державної власності на надра) за те, що підприємство не отримало спеціального дозволу на користування надрами. Однак при цьому варто звернути увагу на ту обставину, що дозволи мають надаватися виключно надрокористувачу. А згідно зі ст. 13 Кодексу про надра користувачами надр є підприємства. Головний інженер не є органом управління підприємством, ним є керівник підприємства. Отже, юридичну відповідальність за зазначене вище адміністративне правопорушення зобов’язаний понести керівник підприємства, а не головний інженер, навіть якщо той, що цілком можливо, дійсно не виконав своєї частини обов’язків при підготовці документації, необхідної для своєчасного отримання підприємством дозволу на користування надрами.

І якщо працівник не оспорюватиме накладений на нього штраф (а нерідко працівник саме так і робить, щоб не псувати стосунки з директором), то у державного інспектора є показник особистої результативності роботи, в державному бюджеті – бюджетне надходження у вигляді адміністративного штрафу, в органі державного нагляду – статистичний результат ефективності державного нагляду, а фактичний результат – банальна домовленість. Домовленість, за умовами якої керівник підприємства уникнув юридичної відповідальності за допущені ним порушення і матиме таким чином можливість надалі їх безкарно допускати на очолюваному ним підприємстві. За такої ситуації принципи законності, справедливості, невідворотності юридичної відповідальності за правопорушення і державні гарантії працівникам на безпечні і нешкідливі умови праці і на захист прав працівників перетворюються на пусті декларації, дискредитується сама суть державної служби, державного нагляду і контролю.

У таких ситуаціях мова йде про приховану форму корупції. Коли формально державний інспектор хабара не взяв і навіть нібито навів порядок на підприємстві, забезпечив конкретний показник для органу державного нагляду (проведено стільки-то перевірок, стільки-то виявлено порушень, стільки-то працівників і посадових осіб притягнуто до відповідальності на певну суму). За такі результати  державному інспектору - повага від його керівництва, премія за місяць, висока оцінка при атестації і перспективи кар’єрного зростання. 

Водночас, керівник піднаглядного підприємства уникнув юридичної відповідальності за порушення, віднесене до його прямої компетенції нормами Закону «Про охорону праці». Керівник підприємства і державний інспектор стали пов’язаними спільним інтересом, при якому тепер керівник «зобов’язаний віддячити» державному інспектору за проявлене ним «розуміння».

А можливо нема ніякої корупції? Можливо, інспектор дійсно свідомо помилявся і щиро вважав, що вчиняє правильно, притягуючи за таке порушення неуповноважену особу? Адже державний інспектор цілком може на свій захист сказати, що він не є юристом за освітою і тому не має ані відповідних професійних знань, ані вмінь правового тлумачення юридичних норм, що він за посадою зобов’язаний мати інженерну освіту. А інженер з охорони праці не висловив йому жодних заперечень при складенні акта про адміністративне правопорушення, не оскаржив постанову про притягнення до адміністративної відповідальності в установленому порядку і добровільно та вчасно сплатив штраф у повному обсязі. Отже, повністю визнав свою вину та законність штрафу?

Однак такі аргументи не витримують критики. Адже державний інспектор за посадою зобов’язаний особисто застосовувати норми законодавства. При призначенні на цю посаду і при черговій атестації він підтверджує (у всякому разі зобов’язаний це робити відповідно до Закону) знання ним чинного законодавства України в межах своїх функціональних обов’язків. 

І якщо він спробує виправдовуватись, що він застосовує Закон, не розуміючи значення Закону, тоді він не відповідає займаній посаді. І його керівник не відповідає своїй посаді, якщо допускає таку ситуацію. А юридична служба органу державного нагляду зобов’язана оперативно й ефективно роз’яснювати інспекторам всі зміни до чинного законодавства і здійснювати перевірки його дотримання та, за необхідності, вносити пропозиції щодо скасування тих рішень посадових осіб і виданих ними актів, які суперечать закону,  притягнення таких осіб до відповідальності.

Чи можна з цим явищем боротись?

Для цього працівнику досить мати мужність не погоджуватися зі статусом «призначеного винним».

Постанову про притягнення до адміністративної відповідальності за результатами перевірки у випадку її застосування до не уповноваженої особи можна і потрібно оскаржувати до керівництва органу державного нагляду або до суду.

Фахівці-юристи, зокрема Європейської правничої компанії, нададуть необхідну допомогу для ефективного захисту порушених прав працівників і посадових осіб, які могли мати місце за результатами перевірок суб’єктів господарювання органами державного нагляду.


Старший юрист Європейської правничої компанії В. І. Карабань

           

 

КОМЕНТАРІ  0 + Додати коментар
Право на суверенітет: набуття і втрата donum auctoris Право на суверенітет: набуття і втрата
Сильна держава має суверенітет, який забезпечує формування і реалізацію незалежної внутрішньої та зовнішньої полі...
Вересень 2017
Пн Вт Ср Чт Пт Сб Нд
28 29 30 31 1 2 3
4
04.09.2017 09:00:00 - Інноваційне право
5 6 7 8 9 10
11 12 13 14 15 16 17
18 19 20
20.09.2017 09:00:00 - II International Compliance Forum
21 22 23 24
25 26 27 28 29 30 1
ЗАХОДИ
04.09.2017 09:00:00 - Інноваційне право
06.09.2017 10:00:00 - IBA EuropeCaucasus-Asia Forum 2017
20.09.2017 09:00:00 - II International Compliance Forum
21.09.2017 09:00:00 - VІ Податковий форум
28.09.2017 14:00:00 - VІ Судовий форум АПУ
Опитування
  • Що найбільш негативно впливає на рівень довіри до суду в Україні?

Використання будь-яких матеріалів, розміщених на порталі "Українське право", дозволяється за умови посилання на ukrainеpravo.com. При копіюванні матеріалів порталу "Українське право" для інтернет-видань обов'язковим є пряме та відкрите для пошукових систем гіперпосилання в першому абзаці на цитованну статтю або новину.
Яндекс.Метрика