Правовий поглядАналітика

Проблеми судової реформи у законопроєкті №1008: зміщення акцентів із першочергових проблем

17.09.2019 / 14:47
1795
+A
-a

Проблеми судової реформи у законопроєкті №1008: зміщення акцентів із першочергових проблем

Судова реформа є передвиборною обіцянкою та предметом уваги без перебільшення усіх Президентів України.

Протягом останніх років в Україні тривала глобальна судова реформа, стратегія реформування якої була схвалена попереднім Президентом України на п’ять років (2015 - 2020 роки), внаслідок якої відбувся перезапуск процедури створення найвищої судової інстанції країни від закритого кулуарного голосування за майбутніх суддів до відкритого та транспарентного конкурсу, в якому могли взяти участь всі бажаючі правники, які відповідали конкурсним вимогам, було запущено процес очищення судової влади в судах нижчої інстанції шляхом проведення кваліфікаційного оцінювання, було створено Вищий антикорупційний суд.

Це лише «верхівка айзбергу» змін, які відбулись в судовій системі за останні декілька років. Супроводжувався перебіг реформи організаційними змінами в інстанційній структурі судової влади (перехід з чотирьохланкової системи до трьохланкової), масштабними змінами до усіх процесуальних кодексів, реформами прокуратури та адвокатури.

Безсумнівно наразі судову систему України не можна назвати досконалою. Є низка проблем, які на даному етапі поки що не вдалось повністю вирішити. Серед них можна виділити, зокрема, тривалий період проведення кваліфікаційного оцінювання суддів першої та апеляційної інстанції, тотальний кадровий «голод» у десятках судів України і, як наслідок, порушення строків розгляду судових справ у судах усіх інстанцій.

На даний час ці проблеми є найбільш болючими як і для самих суддів, так і для інших представників професійної юридичної спільноти, і саме на вирішення них слід првернути основну увагу.

Як відомо, в перший день роботи новообраної Верховної ради Президентом України Володимиром Зеленським було внесено низку законопроєктів, серед яких увагу правників привертає законопроєкт «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування», зареєстрований під номером №1008, в якому пропонується низка радикальних змін в судовій системі.

Зауважимо, що, зважаючи на існування зазначених вище проблем, зміни в системі судоустрою та судочинства з обранням нового Президента та Верховної ради були очікуваними, однак запропонований Президентом проєкт змін викликав занепокоєння не лише у представників правничої спільноти України, а й у міжнародних організацій та дипломатів. Так, позицію із запереченнями до законопроєкту уже висловили ВРП, Міжнародна консультативна рада при ВРП, Рада суддів України, Пленум Верховного суду, Представництво ЄС в Україні, НААУ, низка окремих суддів, адвокатів, правозахисників.

Тож в чому основні проблеми законопроєкту?

МЕТА ЗАКОНОПРОЄКТУ: ДЕКЛАРАЦІЯ ЧИ РЕАЛЬНИЙ ПРОГНОЗ?

Перш за все, глобально розглядаючи законопроєкт, хотілося б зауважити, що він спрямований на вирішення питань, які не є нагальними на сьогоднішній день. Тобто акценти, які робляться в законопроєкті, більш доцільно було б скорегувати, на нашу думку, в бік кадрового «голоду» в судовій системі та строки розгляду судових справ, а не направити на повторне оновлення складу Верховного суду, судді до якого були обрані менш ніж два роки тому та який розглядає залишки справ, датовані ще 2011-2012 роками.

Так, у пояснювальній записці до законопроєкту, законотворець зазначає, що прогнозом прийняття вказаного акту є «поліпшення доступу до правосуддя громадян України, забезпечення їх права на своєчасне та справедливе судове рішення».

Декларація, закріплена в даному твердженні є досить вірною та бажаною, однак методи та засоби, які пропонуються в законопроєкті, вказують на можливий протилежний вплив даного акту, у разі його прийняття, на стан речей.

ЦІЛЬ ЗМЕНШЕННЯ КІЛЬКОСТІ СУДДЕЙ ВС: ПИТАННЯ БЕЗ ВІДПОВІДІ

Однією з новел законопроєкту, яка була неочікуваною як для суддів, так і для представників органів, причетних до призначення суддів на посаду, а також для більшості правників, є положення, яке зменшує максимальну кількість суддів Верховного суду з двохста осіб до ста, тобто удвічі.

Зауважимо, що згідно з ч. 6 ст. 19 чинної редакції Закону України «Про судоустрій та статус суддів» конкретну кількість суддів у суді визначає ДСА України за погодженням з ВРП з урахуванням судового навантаження та в межах видатків, визначених у Державному бюджеті України на утримання судів та оплату праці суддів. Аналогічна норма передбачена у п. 12 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про ВРП».

Тобто законодавство визначає лиш «верхню» межу кількісного складу суддів у Верховному судді, обрахунок необхідної конкретної кількості суддів відноситься до дискреційних повноважень ВРП, яка приймає відповідні рішення з урахуванням існуючого процесуального законодавства, інформації про завантаженість суду, кількісного складу населення, яке користується судовими послугами, тощо.

У поданому на розгляд законопроєкті аргументація необхідності скорочення кількості суддів у найвищій судовій інстанції України, до якої з початку діяльності надійшло більше 220 тисяч справ, з яких понад 154 тисячі вже розглянуто, а 63 тисячі ще перебувають на розгляді, взагалі не зазначається. Не була вона висловлена авторами законопроєкту і в публічному просторі чи на тематичних заходах.

Виходячи із зазначеного, виникає логічне запитання: яким чином скорочення кількості суддів сприятиме «поліпшенню доступу до правосуддя громадян України, забезпеченню їх права на своєчасне та справедливе судове рішення» (як зазначається в пояснювальній записці до законопроєкту)?

Звичайно ж, звертаючись до досвіду іноземних держав, можна навести приклади європейських, для прикладу, країн із суттєво меншою кількістю суддів у найвищій судовій інстанції (наприклад, у Швеції – 16 радників юстиції, у Німеччині – 32 члени, у Бельгії – 16 суддів тощо), однак в даному випадку слід зважати на реальний стан речей, рівень розвитку правової системи в державі, фактичну навантаженість суддів, існування процесуальних фільтрів тощо.

Очевидно, що в Україні для забезпечення повного, всебічного, об’єктивного, законного та незалежного розгляду тієї кількості справ, яка надходить до Верховного суду щодня (орієнтовно 360 справ), повинна існувати відповідна кількість кваліфікованих суддів. Штучне обмеження цієї кількості жодним чином не сприятиме здійсненню якісного правосуддя.

Відтак, дана норма є своєрідним люстраційним механізмом суддів вищої інстанції, що, за словами експерта Проєкту ЄС «Право-Justice», судді Анни Адамської-Галлант (Польща), «є дуже небезпечним сигналом, бо підтверджує думку, що суди завжди політизовані, адже кожна нова влада починає зі зміни судів».

Також це є порушенням принципу незалежності суддів та свідчить про суперечність положенням Конституції України, яка закріплює твердження про обіймання суддею посади безстроково (ст. 126 Конституції).

Процес відбору суддів Верховного суду з метою зменшення їх кількості законопроєкт пропонує проводити шляхом здійснення переатестації, яку повинна буде провести новостворена ВККСУ у строк протягом двох місяців з дня запуску роботи.

На скільки якісно зможе організувати проведення у такий короткий строк оцінювання орган, який складатиметься виключно з нових членів, які не були зайняті на цих посадах раніше (також нова вимога законопроєкту), чи буде проводитись у цей час кваліфікаційне оцінювання суддів нижчих інстанцій, як вирішуватиметься питання кадрового «голоду» – питання риторичні, оскільки законопроєкт зовсім їх не розглядає. Довільне зменшення кількості суддів внаслідок переатестації є усі підстави розглядати штучним регулюючим механізмом, який буде здійснюватися у ручному режимі.

ЛЮСТРАЦІЯ ВККСУ: ЧИ ЗАКОННО?

Низка новел, які закріплені в законопроєкті, стосуються діяльності ВККСУ: повністю оновлюється його склад, змінюється порядок формування цього органу, зменшується кількість його членів, делегуються частина повноважень до ВРП.

Найбільш цікавим при цьому є те, що люстраційні процеси, пов’язані із звільненням усіх членів цього органу суддівського врядування, не розповсюджуються на ВРП. Тобто орган, на який, за законопроєктом, покладено низку функцій із створення ВККСУ, продовжує діяти в тому ж складі, що й раніше. На цю суперечність також вказували деякі народні депутати та іноземні дипломати.

На неможливість застосування механізму очищення влади без належного обґрунтування звертали увагу також низка органів та організацій, які висловили свої заперечення до законопроєкту, про що йшлось вище.

Так, змінами до п. 6 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади» пропонується доповнити перелік осіб, до яких застосовується заборона, передбачена ч. 3 ст. 1 цього Закону, особами, які обіймали сукупно не менше одного року у період з 21 листопада 2013 року по 19 травня 2019 року посаду (посади) Голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Державної судової адміністрації України, їх заступників.

Визначальним при цьому є те, що у абз. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади» визначається, що вказана заборона застосовується до осіб, які обіймали певні посади у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року. Також, слід зважати, що відповідно до ч. 2 ст. 1 згаданого Закону зазначається, що очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми діями здійснювали заходи, спрямовані, зокрема, на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем.

Вказані пункти є узагальнюючими до положень Закону, що свідчить про неможливість доповнення згаданого переліку новими посадами осіб, які не займали посади та не здійснювали заходи, спрямовані на узурпацію влади, у період, що йдеться.

В такому разі складно не погодитись із висновком Ради суддів України, де зазначається, що подібна ініціатива виглядає «як цілеспрямована репресивна дія щодо конкретних осіб, прізвища яких хоч і не названі, але всім відомі».

Також слід згадати проміжний висновок щодо загадного вище Закону «Про очищення влади» Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія), яка у п. 36 зазначила, що «застосування люстраційних заходів через довгий час після початку процесу демократизації в країні несе ризик виникнення сумнівів щодо їх фактичних цілей. Необхідно обґрунтувати, чому певна особа, яка не становить загрозу для демократії протягом тривалого часу, може раптово стати такою загрозою, що робить необхідним заборонити займати державні посади». В п. 70 Остаточного висновку Венеційської комісії також зазначено, що «люстраційні заходи мають тимчасовий характер, а об’єктивна необхідність обмежувати особисті права має послаблюватися з плином часу».

Тобто, навіть у разі наявності законодавчої можливості та об’єктивних підстав вважати, що діяльність певної особи є загрозливою, люстраційні заходи повинні послаблюватись з часом і аж ніяк не посилюватись.

До того ж, можна свідчити, що внесення законопроєктом вказаних змін, призведе до порушення права особи, яка до прийняття законопроєкту займала ці посади, на зайняття посади члена ВККСУ, що відповідно є звуженням обсягу існуючого права таких осіб та порушенням ст. 22 Конституції України.

ОНОВЛЕННЯ ВККСУ: ЧИ НА ЧАСІ?

Продовжуючи тему ВККСУ, слід зазначити, що, за нині діючим законодавством, вона формується з'їздом суддів України, з'їздом представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, з'їздом адвокатів України, уповноваженим Верховної Ради України з прав людини та головою ДСА України (ст. 94 чинної редакції Закону України «Про судоустрій та статус суддів»).

В свою чергу законопроєкт пропонує запровадити конкурсну систему відбору, яка проводитиметься ВРП, а саме спеціально створеною конкурсною комісією. До того ж, законопроєкт пропонує зменшити кількість членів ВККСУ з 16 осіб до 12. На проведення згаданого конкурсу та затвердження результатів ВРП виділено всього лиш 30 днів.

Водночас складно обґрунтувати доцільність проведення даних змін саме зараз, до того ж, зважаючи на інші обов’язки, які покладають на ВККСУ законопроєктом (наприклад, переатестація суддів Верховного суду).

Також, згадуючи минулий досвід, який супроводжувався тривалими затримками у проведенні кваліфікаційного оцінювання та відборі суддів на вакантні посади (про що йшлось навіть у пояснювальній записці до законопроєкту), складно погодитись із запропонованим положення про зменшення кількості членів ВККСУ, оскільки слід об’єктивно враховувати, що існуючі процедури добору суддів, переведення їх на посади, конкурсні засади призначення суддів вимагатимуть значних людських ресурсів та часових затрат, зважаючи також на той факт, що дані особи будуть обрані до складу ВККСУ вперше.

Очевидно, що організаційні зміни та повне оновлення складу ВККСУ негативно вплине на перебіг всіх процесів, які були розпочаті ВККСУ раніше та тривають наразі, і зовсім не сприятиме якнайшвидшому заповненню вакантних посад у судах України.

НЕЗАЛЕЖНІСТЬ ЧЛЕНІВ ВРП ПІД ПИТАННЯМ

Окремі зміни також торкнулись і Вищої ради правосуддя. Так, передбачається створення Комісії з питань доброчесності та етики при ВРП, яка покликана буде забезпечувати прозорість і підзвітність членів ВРП та ВККСУ.

Створення подібної Комісії, за участі міжнародних експертів, з однієї сторони, повинно позитивно впливати на стан судової влади в Україні. З іншої сторони, запропонований в законопроєкті механізм несе в собі деякі суттєві ризики, пов’язані з діяльністю такої Комісії та можливістю її втручатись в роботу окремих членів ВРП чи здійснювати на них сторонній вплив.

Так, законопроєкт надає такій Комісії досить широкі повноваження, зокрема щодо права отримувати на письмовий запит від членів ВРП, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій інформацію, необхідну для забезпечення виконання покладених на неї завдань, здійснювати контроль за прозорістю у діяльності та за дотриманням членами ВРП, ВККСУ критеріїв доброчесності та етичних стандартів.

Водночас, як зазначали деякі організації у своїх висновках та запереченнях на законопроєкт, дані положення не узгоджуються з нормами законодавства України (ст. 21 Закону України «Про Вищу раду правосуддя») та міжнародними стандартами (п. 13 Великої хартії суддів, Висновок № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів), оскільки фактично унормовують втручання в діяльність членів ВРП.

Відтак, за наявності стороннього впливу на членів ВРП, «зовнішнього керування» органом (незалежно від позитивності його найменування) нівелюється статус ВРП як незалежного конституційного органу, що тягне за собою порушення принципу незалежності діяльності.

Продовжуючи тему незалежності членів ВРП, слід також згадати порядок розгляду ними дисциплінарних скарг, який також був змінений за законопроєктом.

Так, пропонується виключити положення, яке передбачає обговорення Дисциплінарною палатою результатів та прийняття рішення в нарадчій кімнаті. Така законодавча пропозиція є необґрунтованою та ставить під сумнів взагалі можливість прийняття Палатою єдиного рішення за результатами спільного аналізу та обговорення обставин справи.

На противагу цьому, відкрите голосування та обговорення питань на засіданнях ВРП становитиме загрозу гарантії незалежності членів ВРП та може призвести до їх переслідування за прийняті ними рішення.

Слід також зазначити, що законопроєктом фактично мінімізуються випадки можливості розгляду дисциплінарних скарг у закритих засіданнях, зокрема у випадках, якщо це є необхідним для забезпечення незалежності судді. Дане положення також є суперечливом, оскільки прямо протирічить міжнародним стандартам (наприклад, Монреальській універсальній декларації про незалежність правосуддя) розгляду дисциплінарних справ.

В такому випадку є не лише ризик порушення принципу незалежності та неупередженості конкретного судді при розгляді дисциплінарного провадження, а й підривання довіри суспільства до судової влади загалом. Це пов’язано, зокрема, з тим, що маючи доступ до слухань необгрунтованих, анонімних, безпідставних скарг (що може стати можливим завдяки прибиранню мінімальних вимог до скарги, як це передбачається законопроєктом), у громадськості буде накопичуватись негативна інформація про суддів та їх діяльність, навіть якщо така інформація не підтвердиться та буде спростована в ході розгляду дисциплінарної скарги.

ПОРУШЕНО ПОРЯДОК?

Насамкінець, можна також зазначити, що сам порядок подання обговорюваного законопроєкту не був правильним та законним, що в подальшому, у разі його прийняття, може стати підставою для його оскарження.

Так, відповідно до діючої наразі редакції ч. 2 ст. 4 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» зміни до цього Закону можуть вноситися виключно законами про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів". Водночас, як зазначалось на початку публікації назва цього законопроєкту є іншою та стосується внесення змін у декілька законодавчих актів.

Відтак, вбачається порушення порядку внесення змін до вказаного Закону. І хоч законопроєктом пропонується виключити цю норму, що теж викликає низку запитань щодо законності, доцільності та обгрунтованості, але на даний момент вона залишається чинною. 

Підсумовуючи, можна констатувати, що даний законопроєкт є досить колізійним та суперечливим. Описані в публікації проблеми не дозволяють вказати на можливий ефективний внесок цього законопроєкту у розвиток та становлення судової влади в Україні, а навпаки показують розфокусованість запропонованих змін та зсунення акцентів із дійсно важливих та актуальних питань на другорядні (які є теж важливими, однак, об’єктивно, не є першочерговими).

Водночас можна виділити єдиний позитивний внесок законопроєкту, який полягає у намаганні нарешті врегулювати болюче для суддівської спільноти питання суддівської винагороди, розмір якої пропонується урівняти як для тих, хто пройшов кваліфікаційне оцінювання, так і для тих, хто лише очікує своєї черги. Однак, в цьому питанні законотворцем, можливо, також було допущено помилку, оскільки, наприклад, право на отримання щомісячного довічного грошового утримання не урівняли для осіб, які не пройшли кваліфікаційне оцінювання (п. 25 розділу XII Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Після прийняття даного законопроєкту в першому читанні у народних депутатів є два тижні на надання правок, після чого із законопроєктом працюватиме профільний комітет. Сподіваємось, що позиція професійної спільноти правників буде почута і врахована, і у редакції документу, питання прийняття якого розглядатиметься в другому читанні, будуть враховані, щонайменше, ключові зауваження.

Зозуля Наталія, «Українське право»

КОМЕНТАРІ  0 + Додати коментар
Прискорення у праві: нові виклики donum auctoris Прискорення у праві: нові виклики
Одна з невиліковних сучасних хвороб в українському праві – ігнорування процедури. Але… Історія, від якої є бажання ...
Україна рекомендувала до обрання суддею Європейського суду з прав людини найдостойніших кандидатів: інтерв’ю з Михайлом Буроменським Феміда Україна рекомендувала до обрання суддею Європейського суду з прав людини найдостойніших кандидатів: інтерв’ю з Михайлом Буроменським
26 липня завершила роботу Комісія для проведення конкурсу з добору кандидатів для обрання суддею Європейського суду...
Захист від непроханих гостей: чи існує межа необхідної оборони? Справа Захист від непроханих гостей: чи існує межа необхідної оборони?
Безпека передусім! Відомий і справедливий вислів. І тільки в наших силах зробити так, щоб наші рідні, і ми самі поч...
Жовтень 2019
Пн Вт Ср Чт Пт Сб Нд
30 1 2 3 4 5
05.10.2019 10:00:00 - Compliance law forum
6
7 8 9 10 11 12 13
14 15 16 17 18 19 20
21 22 23 24 25 26 27
28 29 30 31 1 2 3
Опитування
  • Як ви оцінюєте нове процесуальне законодавство?

Використання будь-яких матеріалів, розміщених на порталі "Українське право", дозволяється за умови посилання на ukrainеpravo.com. При копіюванні матеріалів порталу "Українське право" для інтернет-видань обов'язковим є пряме та відкрите для пошукових систем гіперпосилання в першому абзаці на цитовану статтю або новину.
Яндекс.Метрика