Принципи Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод у практиці ЄСПЛ та межі втручання у гарантовані права

У рамках Днів права в УКУ під час відкритої лекції юриста Секретаріату Європейського суду з прав людини Маркіяна Бема: «Принципи Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод» було розглянуто підходи та основні принципи, якими керується Європейський суд з прав людини при застосуванні Конвенції та, у яких випадках допускається втручання у права, гарантовані цим актом. Особливістю Конвенції поміж інших міжнародних документів, є наявність найбільш ефективного механізму контролю за дотримання її положень – ЄСПЛ, який функціонує уже більше 60 років.

Доповідач розпочав лекцію із ключового принципу, який пронизує наскрізно всю Конвенцію і всі протоколи до неї та дуже часто трапляється на практиці – принципу законності. Класичне розуміння принципу законності полягає в тому, що втручання у права гарантовані Конвенцією повинно здійснюватись на підставі закону і в порядку визначеному законодавством, в першу чергу йде мова про вимогу відповідності національному законодавству. Європейський Суд використовує розуміння цього принципу і зокрема закону набагато ширше, ніж в національному праві, де закон - це акт, який наділений вищою юридичною силою на противагу іншим підзаконним актам. Такого розмежування Суд не використовує, а в якості закону відсилає до будь-яких актів, які мають обов’язкову силу і відповідають конвенційним критеріям напрацьованих ЄСПЛ. Це можуть бути підзаконні нормативні правові акти, відомчі акти, узагальнена судова практики та, навіть, під цю категорію можуть підпадати документи, які не володіють ознаками нормативного, наприклад, акти різних об’єднань, зокрема НААУ, які є обов’язковими для її членів.

Зокрема, Маркіян Бем наголосив на тому, що для того, щоб втручання було законним, недостатнім є наявність закону, на підставі якого воно здійснюється, а й необхідним є відповідність цього закону певним вимогам.

Такими вимогами виступають доступність, чіткість та передбачуваність. Чіткість та передбачуваність розкривається через 2 основні положення:

1) закон повинен бути викладеним таким чином, щоб особа самостійно чи з допомогою захисника могла передбачити наслідки його застосування у своїй ситуації та спроектувати свої дії.

Як приклад, справа Veniamin Tymoshenko and Others v. Ukraine, no. 48408/12, §§ 77 – 86, 2 October 2014)

Суть справи і результати розгляду: 9 вересня 2011 року працівники авіакомпанії «АероСвіт», у тому числі заявники, оголосили про проведення 28 вересня 2011 року страйку з метою вирішення трудового спору, що виник з керівництвом авіакомпанії «АероСвіт». Колективний трудовий спір було зареєстровано в Національній службі посередництва і примирення. Відповідні органи влади були повідомлені про рішення щодо проведення страйку.

У жовтні 2011 року після розгляду позову, поданого керівництвом авіакомпанії «АероСвіт», Бориспільський міськрайонний суд Київської області визнав страйк незаконним та заборонив його проведення. Бориспільський міськрайонний суд Київської області посилався на статтю 44 Конституції, статтю 18 Закону України «Про транспорт», відповідно до якої заборонено проведення страйків, пов'язаних з перевезенням пасажирів, обслуговуванням безперервно діючих виробництв, а також коли страйк становить загрозу життю і здоров'ю людини, та на статтю 24 Закону України «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)», якою забороняються страйки, якщо це створює загрозу життю і здоров'ю людей.

До Європейського суду з прав людини заявники скаржились за статтею 11 Конвенції на безумовну заборону державними органами влади страйку на тій єдиній підставі, що вони працювали у секторі пасажирських авіаперевезень. Розглянувши скарги заявників Європейський суд зазначив, що хоча Прикінцевими положеннями Закону України «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)» передбачається, що інші закони та нормативно-правові акти мають застосовуватися тільки в тій частині, в якій вони не суперечать цьому Закону, а також, що вони повинні бути приведені у відповідність з цим Законом. Закон України «Про транспорт», який передбачає більше обмежень права на страйк, тим не менш, й досі продовжують застосовувати без внесення до нього змін. На цій підставі Європейський суд дійшов висновку, що втручання у права заявників за статтею 11 Конвенції не ґрунтувалося на сформульованих з достатньою точністю і передбачуваних законодавчих актах, а тому було порушення відповідного положення. Закон має бути доступним для зацікавлених осіб та сформульованим з достатньою точністю для того, щоб надати їм можливість – за необхідності шляхом надання відповідної допомоги – передбачати тією мірою, що є розумною за відповідних обставин, наслідки, які може спричинити відповідна дія

2) вимога законності засновується на принципі верховенства права, згідно з яким закон повинен передбачати достатні гарантії захисту від зловживань та свавільного втручання з боку органів влади.

Як приклад, справа Koretskyy and Others v. Ukraine, no. 40269/02, §§ 46 – 49, 3 April 2008)

Суть справи і результати розгляду: Заява проти України подана відповідно до статті 34 Конвенції про захист прав та основних свобод людини чотирма громадянами України – Сергієм Петровичем Корецьким, Андрієм Васильовичем Толочко, Андрієм Миколайовичем Горбалем, Олексієм Григоровичем Лобицьким (надалі заявники) 12 вересня 2002 року.
У червні 2000 року заявники та двоє інших громадян створили організацію під назвою «Громадянський Комітет за збереження дикої (корінної) природи Березняків». Гр. Корецький обраний головою Комітету. Як зазначив один із заявників у справі Сергій Корецький, “Громадянський комітет за збереження дикої (корінної) природи Березняків” було засновано 7 червня 2000 року як пілотний проект громадської мережі захисту природи Києва від нищення. 27 липня 2000 року заявники подали заяву про реєстрацію Громадянського Комітету разом із копією статуту до Київського міського управління юстиції. Надалі заявники намагалися зареєструвати організацію, проте органи легалізації відмовляли у цьому, вказуючи на незаконність статуту.

С. Корецький зазначив, що формальними підставами для Управління юстиції в м. Києві заборонити реєстрацію цієї громадської організації були, зокрема, такі положення статуту: виконавча дирекція Комітету має право організовувати поточну господарську діяльність організації; комітет фіксує своє право вести неприбуткову видавничу діяльність; комітет фіксує право мати представників або представництва в інших містах України; до окремих своїх акцій комітет збирався залучати волонтерів.

Оскільки засновники Комітету вважають, що підстави, які орган державної реєстрації використав для відмови в легалізації новоствореного об’єднання громадян, є результатом довільного перекручення законів України – дії Управління юстиції в м. Києві були оскаржені до місцевого районного, потім до міського апеляційного, а потім і до Верховного Суду України.

7 липня 2002 року Комітет було розпущено.

Натомість чотири засновники організації 12 вересня 2002 року звернулись до Європейського суду з прав людини зі скаргою про те, що гарантоване їм статтею 11 Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод право на свободу об’єднання було порушено органами державної влади України.

Суд, дослідивши матеріали справи, дійшов висновку, що відсутніми є вказівки національних судів та Уряду на те, що організація застосовує антидемократичні та протиправні засоби для досягнення своєї мети та завдань.
Суд встановив порушення статті 11 Конвенції та відповідно до статті 41 Конвенції присудив кожному заявнику 1,500 Євро немайнової шкоди.

У своєму рішенні Європейський суд звернув увагу на дві складові: чи було обмеження прав передбачено законом і якщо так, то чи було це необхідно у демократичному суспільстві. Рішення суду надзвичайно важливе, оскільки суд розглянув обидва аспекти.

Щодо першого питання, суд зазначив, що Закон України «Про об‘єднання громадян» є дуже нечітким і не прогнозованим щодо його виконання. Він залишає занадто багато можливостей для органу влади на власний розсуд приймати рішення реєструвати чи не реєструвати організацію.

По-друге, суд визнав претензії управління юстиції до статуту організації такими, що не відповідають вимогам демократичного суспільства. Суд висловив здивування забороною організації займатися видавничою діяльність, забороною мати представників за межами території реєстрації, забороною залучати волонтерів, забороною займатися господарчою діяльністю, навіть якщо така діяльність має елементи економічної діяльності. Європейський суд не побачив жодних проблем у тому, що мета організацій сформульована у двох реченнях. Натомість суд відзначив, що не існувало жодних підстав сумніватися у мирному і демократичному характері діяльності організації.

Внаслідок прийняття рішення Європейським судом, Україна зобов’язана змінити процедуру реєстрації громадських організацій, оскільки держава має вжити заходів, які не допустять аналогічних порушень прав громадян у майбутньому.

Рішення Суду створило прецедент для розгляду аналогічних позовів у Європейському судочинстві, а також стало частиною національного законодавства усіх країн – підписантів Європейської конвенції з прав людини.

В подальшому розглянуто принцип пропорційності втручання. Тут йде мова про існування для цього обґрунтованої нагальної потреби, легітимної мети . Зокрема звертається увага на необхідності дотримання справедливого балансу між публічними (держави, суспільства загалом) та приватними (особи, організації чи групи осіб) інтересами.

Як приклад, справа Zelenchuk and Tsytsyura v. Ukraine, no. 846/16, 1075/16, § 101, 22 May 2018

Суть справи і результати розгляду: Заявники у справі – власники невеликих земельних ділянок сільськогосподарського призначення, отриманих у спадщину. Обидва заявники здавали свої ділянки в оренду, однак не могли здійснити їх продаж з огляду на діючий мораторій на купівлю-продаж чи будь-яке інше відчуження земельних ділянок (відповідно до п.15 Перехідних положень Земельного кодексу).

У зв’язку з цим заявники звернулися до ЄСПЛ із заявою щодо порушення Україною статті 1 Протоколу № 1 Конвенції, яке полягало в обмеженні державою їхніх прав на розпорядження майном, що належало їм на праві власності, в умовах постійного продовження строку дії мораторію до створення відповідної інфраструктури ринку.

В обґрунтування співмірності обмежень для встановлення з їх допомогою справедливого балансу між загальними інтересами громади та правами власності заявників Уряд стверджував, що вони спрямовані на збереження сільськогосподарських угідь від припинення їх культивування, а також попередження концентрації земель в одних руках та уникнення подальшої безземельності та зубожіння сільського населення, яке обслуговує потреби національної та продовольчої безпеки.

У своєму рішенні ЄСПЛ зазначив, що визначати, чи мала Держава забороняти подальший продаж земель, які вона передала з державної власності у приватну, а також абстрактно аналізувати національне законодавство - не є його завданням. Однак Суд мусить з’ясувати спосіб, у який було застосовано це законодавство, або яким чином воно вплинуло на заявника.

На підставі аналізу матеріалів справи ЄСПЛ встановив, що обґрунтування встановлення мораторію змінювалось з часом і теперішні причини його продовження різняться від початкових – при цьому видається, що Урядом не було вчинено жодних дій, спрямованих на скасування мораторію чи принаймні певного його обмеження.

ЄСПЛ встановив, що на момент розгляду мораторій не відповідав заявленим ризикам, на які вказував Уряд, оскільки національне законодавство вже передбачало низку заходів щодо попередження наслідків продажу таких земель (зокрема у податковому законодавстві). Окрім того, для конкретного випадку заклопотаність тим, що скасування мораторію може призвести до збідніння сільського населення та фермерів, не враховує ситуацію власників, таких як заявники, які проживають у містах та не працюють у сільському господарстві. Також ЄСПЛ зауважив, що жодна інша європейська держава, включно з тими, що пройшли період переходу до ринкової економіки, не застосовували подібних жорстких заходів.

ЄСПЛ прийшов до висновку, що Уряд не зміг довести співмірність застосованих обмежень, а також неможливість застосування менш жорстких заходів для забезпечення досягнення поставлених цілей. Суд вирішив, що Україна не встановила справедливий баланс між загальними інтересами громади та інтересами заявників та вийшла за межі своїх повноважень, що спричинило покладення надмірного тягаря на заявників. Таким чином, ЄСПЛ встановив порушення статті 1 Протоколу № 1 Конвенції та зазначив, що Україна повинна вжити відповідні законодавчі або інші заходи для забезпечення справедливого балансу між інтересами власників сільськогосподарських земель та суспільством взагалі.

Наступним принципом, який ще не є частиною Конвенції, але є вагомим в практиці Суду виступає субсидіарність. Відповідно до цього принципу обов’язком держави визнається гарантування дотримання тих прав, які передбачаються Конвенцією. Саме держава повинна побудувати свою внутрішню систему таким чином, щоб забезпечити механізми реагування на порушення цих прав та щоб втручання у права осіб здійснювалось згідно з Конвенцією. Тобто, це означає, що Суд надаватиме оцінку таким заходам лише після того як особа вичерпала національні юридичні засоби захисту.

При цьому, національні органи влади користуються певною свободою розсуду при вирішенні того, як саме забезпечити дотримання цих прав. Європейський суд в даному випадку здійснює функцію нагляду. Межі такого розсуду залежатимуть від того, наскільки вагомими є права, у які здійснюється втручання, наявність консенсусу серед держав членів РЄ (інколи також інших держав) щодо допустимих меж втручання.

Зокрема, слід наголосити, що не завжди поняття та концепції Суду, які співзвучні з певними національними поняттями та концепціями, відповідатимуть їм за змістом. Тобто йде мова про те, що ідентичні за назвою терміни чи принципи в національному законодавстві можуть нести різне змістовне навантаження з тими, що є в Конвенції. От, наприклад, у випадку застосування стаття 6 Конвенції, коли ЄСПЛ говорить про кримінальне обвинувачення, то більшість справ про адміністративні правопорушення охоплюється цим терміном.

У цьому зв’язку Суд керується поняттям «автономної концепції», згідно з якою він самостійно тлумачить та визначає зміст положень та концепцій, викладених у Конвенції.

Підготувала Зеновія Суховерська за матеріалами лекції Маркіяна Бема, юриста Секретаріату Європейського суду з прав людини