Обмеження під час надзвичайного стану: орієнтири щодо застосування статті 15 Європейської конвенції з прав людини
Орієнтири щодо застосування статті 15 Конвенції - відступ від зобов’язань під час надзвичайної ситуації були підготовлені відділом досліджень Європейського суду з прав людини.
Стаття 15 Конвенції. Відступ від зобов’язань під час надзвичайної ситуації
«1. Під час війни або іншої суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації, будь-яка Висока Договірна Сторона може вживати заходів, що відступають від її зобов’язань за цією Конвенцією, виключно в тих межах, яких вимагає гострота становища, і за умови, що такі заходи не суперечать іншим її зобов’язанням згідно з міжнародним правом.
2. Наведене вище положення не може бути підставою для відступу від статті, крім випадків смерті внаслідок правомірних воєнних дій, і від статей 3, 4 (пункт 1) і 7.
3. Будь-яка Висока Договірна Сторона, використовуючи це право на відступ від своїх зобов’язань, у повному обсязі інформує Генерального секретаря Ради Європи про вжиті нею заходи і причини їх вжиття. Вона також повинна повідомити Генерального секретаря Ради Європи про час, коли такі заходи перестали застосовуватися, а положення Конвенції знову застосовуються повною мірою».
Стаття 15 визначає обмеження відступів. Ця стаття дає змогу Договірним Державам у виняткових випадках уводити обмеження на свої зобов’язання у певний підконтрольний спосіб з метою забезпечення певних прав і свобод відповідно до Конвенції.
Стаття 15 узгоджується зі змістом статті 4 проекту Пакту Організації Об’єднаних Націй з прав людини, яка згодом стала статтею 4 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права (МПГПП).
Стаття 15 складається з трьох частин. Стаття 15 § 1 визначає обставини, за яких Договірні Держави можуть правомірно відступати від своїх зобов’язань відповідно до Конвенції. Це також обмежує заходи, яких вони можуть вжити, відступаючи від зобов’язань. Стаття 15 § 2 захищає певні основні права в Конвенції від будь-яких відступів. Стаття 15 § 3 встановлює процедурні вимоги, яким має слідувати будь-яка держава, що відступає від зобов’язань.
Вводячи обмеження, не обов’язково повинна бути концесія у тому, що Держава не зможе гарантувати права, визначені Конвенцією. Дійсно, існує практика, коли Держава, вводячи обмеження, повинна заявити про те, що заходи, які вона вживає, можуть включати в себе відступ від Конвенції. З цієї причини у будь-якому разі, коли заявник скаржиться, що його права за Конвенцією було порушено під час відступу, Суд спочатку розгляне, чи були заходи, які вживалися, виправданими відповідно до основних статей Конвенції. Тільки, якщо вжиті заходи не були виправданими, Суд буде тривати, щоб визначити, чи був такий відступ правомірним (наприклад: «А. та інші проти Сполученого Королівства» [GC], § 161; «Лоулесс проти Ірландії» (№ 3), § 15).
Стаття 15 § 1 встановлює три умови для чинного відступу:
1) події мають бути під час війни або іншої суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації;
2) заходи, прийняті у відповідь на війну або іншу суспільну небезпеку, не повинні виходити за межі, якої вимагає гострота становища;
3) такі заходи не повинні бути несумісними з іншими зобов’язаннями держави згідно з міжнародним правом.
А. «... Війна або інша суспільна небезпека, яка загрожує життю нації ...»
Суд не зобов’язаний трактувати значення "війни" в пункті 1 статті 15; у будь-якому разі будь-яке суттєве насильство або насильство без війни, швидше за все, підпадає під дію другої частини пункту 1 «суспільна небезпека, яка загрожує життю нації».
Природне й звичайне значення «суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації» ясне й належить до «виняткової ситуації під час кризи або надзвичайної ситуації, яка стосується усього населення та становить загрозу для організованого життя спільноти, з якої складається держава» («Лоулесс проти Ірландії» (№. 3), § 28).
Надзвичайна ситуація повинна бути справжньою або неминучою; криза, яка стосується тільки конкретного регіону держави, може досягати надзвичайної ситуації, що загрожує «життю нації» (див., наприклад, відступи щодо Північної Ірландії у справі «Ірландія проти Сполученого Королівства», § 205, і щодо Південно-Східної Туреччини у справі «Аксой проти Туреччини», § 70); до того ж криза або небезпека повинні бути винятковими, оскільки звичайні заходи або обмеження, які допускаються Конвенцією для забезпечення громадської безпеки, здоров’я й порядку, є явно недостатніми («Данія, Норвегія, Швеція й Нідерланди проти Греції» («Грецький випадок»), доповідь Комісії, § 153).
На сьогодні прецедентне право Суду містить вимогу про те, що надзвичайна ситуація повинна носити тимчасовий характер, і, дійсно, деякі випадки демонструють, що для "суспільної небезпеки" згідно зі змістом статті 15 така ситуація може тривати упродовж багатьох років (див. ситуації у сфері безпеки у Північній Ірландії: «Ірландія проти Сполученого Королівства», «Бранніган і Макбрайд проти Сполученого Королівства», «Маршалл проти Сполученого Королівства»; а також положення щодо безпеки на місці після терактів Аль-Каїди у Сполучених Штатах Америки: «А. та інші проти Сполученого Королівства» [GC], § 178).
Як правило, Конвенція орієнтує національні власті до здійснення оцінки щодо того, чи існує виняткова ситуація. Як зазначив Суд у справі «Ірландія проти Сполученого Королівства», § 207,«вимога стосується кожної держави, яка підписала Угоду та несе відповідальність за життя своєї нації», щоб визначити чи загрожує життю суспільно небезпечний випадок»
Тероризм у Північній Ірландії відповідав нормам суспільної небезпеки, так як протягом багатьох років він був «особливо далекосяжним і викликав гостру небезпеку для територіальної цілісності Сполученого Королівства, інститутів шести країн [Північної Ірландії], життя мешканців провінції»
( §§ 205 і 212; «Бранніган і Макбрайд проти Сполученого Королівства», § 48; «Маршалл проти Сполученого Королівства»). Такий самий вплив мав РКК з терористичною діяльністю у Південно-Східній Туреччині («Аксой проти Туреччини», § 70) і був безпосередньою загрозою серйозних терористичних актів у Сполученому Королівстві після подій 11 вересня 2001 року («А. та інші проти Сполученого Королівства» [GC], § 181). Хоча є вимога невідворотності, однак не слід тлумачити цю норму так вузько, щоб вимагати від держави очікування загрози страйку, перш ніж вживати заходів щодо боротьби з нею (там само, § 177).
Незважаючи на загальний підхід поваги до оцінки дій і рішень державної влади, така повага не є безмежною: наприклад, у «Грецькій справі» (доповідь Комісії, §§ 159–165 і 207)), порушеній проти Греції у відповідь до «полковників» перевороту у 1967 році, Комісія дійшла висновку, що відповідно до наявних у справі доказів відступ було виправдано суспільною небезпекою. Слід зазначити, що існування "суспільної небезпеки" не було оскаржено у вказаних вище випадках та безпосередньо у ситуаціях, які виникли у Північній Ірландії та на Південному Сході Туреччини, що міститься у деяких частинах «Грецької справи» щодо спроб відступу від військового уряду Греції.
Стаття 15 має за мету дозволити державам вживати обмежувальні заходи щодо захисту свого населення від майбутніх ризиків; існування загрози для життя нації має оцінюватися, насамперед, з урахуванням тих фактів, які були відомі під час відступу. Суд такі факти не виключає, однак бере до уваги інформацію, яка стає відомою згодом («А. та інщі проти Сполученого Королівства» [GC], § 177).
Однак, якщо заходи вживаються за межами території, щодо якої застосовується відступ, то уряд не зможе обґрунтувати правомірність таких заходів («Сакік та інші проти Туреччини», § 39; «Садак проти Туреччини», § 56; «Юртас проти Туреччини», § 58; «Абдульсамент Йаман проти Туреччини», § 69).
Що стосується екстериторіального застосування Конвенції, то Суд визнав: «Хоча є ціла низка військових місій за участю Договірних Держав, що діють екстра-територіально з моменту ратифікації ними Конвенції, жодна держава ніколи не робила відступу відповідно до статті 15 Конвенції щодо таких видів діяльності. Нехтування (...) були необхідні через внутрішні конфлікти або терористичні загрози Договірної Держави» («Хасан проти Сполученого Королівства» [GC], § 101).
Б. «...Заходи ... конче необхідні у зв’язку з гостротою ситуації...»
Суд зазначив, що обмеження його повноваження на перегляд є «особливо очевидними» стосовно статті 15 («Ірландія проти Сполученого Королівства», § 207):
«Насамперед він покладає відповідальність на кожну державу за «життя [її] нації», щоб визначити, чи є «надзвичайний стан» загрозою для життя, а якщо так, то наскільки далеко треба йти у спробі подолати надзвичайну ситуацію. Унаслідок прямого й постійного контакту з нагальними потребами, державна влада в принципі у кращому становищі, ніж міжнародний суддя, щоб вирішувати, як про наявність такого надзвичайного стану, так і про характер і масштаби відступів, необхідних для його запобігання. У цьому питанні пункт 1 статті 15 (...) залишає зазначеним органам широкі межі для розсуду».
Проте держави не користуються необмеженою владою в цьому відношенні: Суд має право винести рішення про те, чи вийшли держави за межі "ступеня суто викликаного гостротою" кризи (див. там само).
Установлюючи, чи вийшла яка-небудь держава за чітко визначені межі, Суд буде приділяти увагу таким факторам, як характер прав, порушених відступом, обставини, що призвели до надзвичайної ситуації, і її тривалість («Бранніган і Макбрайд проти Сполученого Королівства», § 43; «А. та інші проти Сполученого Королівства» [GC], § 173).
Суд при цьому розглядає такі питання:
- чи будуть звичайні закони достатніми для запобігання небезпеки, зумовленої надзвичайною ситуацією («Лоулесс проти Ірландії» (№ 3), § 36; «Ірландія проти Сполученого Королівства», § 212);
- чи є заходи справжньою відповіддю на надзвичайну ситуацію («Бранніган і Макбрайд проти Сполученого Королівства», § 51);
- чи заходи було вжито для визначених цілей («Лоулесс проти Ірландії» (№ 3), § 38);
- чи відступ обмежений характером і причинами, якими він обгрунтовувався («Бранніган і Макбрайд проти Сполученого Королівства»,
§ 66);
- чи тримали питання необхідності відступу на контролі (там само, § 54);
- застосування ослаблення у введених заходах («Ірландія проти Сполученого Королівства», § 220); заходи за умови дотримання гарантій (там само, §§ 216-219; «Лоулесс проти Ірландії» (№ 3), § 37; «Бранніган і Макбрайд проти Сполученого Королівства», §§ 61-65; «Аксой проти Туреччини», §§ 79-84);
- важливість права визначити межу і більш широку мету судового контролю щодо реалізації цього права (там само, § 76);
- чи був судовий контроль за практичними заходами (там само, § 78; «Бранніган і Макбрайд проти Сполученого Королівства», § 59);
- відповідність заходів та чи буде їх запроваджено за будь-якої невиправданої дискримінації («А. та інші проти Сполученого Королівства» [GC], § 190);
- думки будь-яких національних судів, які розглядали питання: якщо вищий національний суд у Договірній Державі дійшов висновку, що заходи не були конче необхідними, Суд буде виправданим в досягненні протилежних висновків, тільки якщо обґрунтує, що національний суд неправильно витлумачив статтю 15 чи судову практику суду відповідно до цієї статті або ж дійшов висновку про необґрунтування (там само, § 174).
Вказані фактори, як правило, оцінюються не минулим, а на основі «умов і обставин, коли рішення стосовно відповідних заходів спочатку було прийнято, а згодом реалізовано» («Ірландія проти Сполученого Королівства», § 214). Проте Суду не забороняється з урахуванням інформації, яка стає відомою згодом, надавати оцінку, чи був надзвичайний стан («А. та інші проти Сполученого Королівства» [GC], § 177, у якому Суд прийняв до розгляду справи вибухів і спроби вибухів у Лондоні в липні 2005 року та який відбувся за кілька років після повідомлення про відступ у 2001 році).
C. «... За умови, що такі заходи не є несумісними з [Високою Договірною Стороною] іншими зобов'язаннями за міжнародним правом»
Суд керуватиметься цією частиною статті 15 § 1 за своєї ініціативи, якщо це необхідно («Лоулесс проти Ірландії» (№ 3), § 40), навіть якщо він не знайшов будь-яких невідповідностей між обмеженнями прав та іншими зобов'язаннями держави за міжнародним правом.
У справі «Бранніган і Макбрайд проти Об'єднаного Королівства» Європейський Суд встановив, що у своєму поданні заявники вважають, що офіційне проголошення – це вимога для обмеження прав відповідно до статті 4 Міжнародного пакту про громадянські й політичні права (МПГПП), і відсутність такого проголошення означало обмеження прав Об'єднаного Королівства, яке не відповідає своїм зобов'язанням за міжнародним правом. Суд відхилив це припущення. Було встановлено, що це не його роль – намагатися визначити значення терміна «офіційно проголошеними» згідно зі статтею 4 МПГПП. І все ж суд повинен був вивчити, чи існує правова підстава для подання заявників. Було встановлено, що заява Міністра внутрішніх справ у Палаті громад щодо обмеження прав «добре узгоджується з поняттям офіційного оголошення» (§§ 67–73).
У справі «Маршалл проти Об'єднаного Королівства» заявник спирався на спостереження Комітету з прав людини Організації Об'єднаних Націй, що введення надзвичайних станів у Північній Ірландії були «надмірними» актами та що виключення обмежень відповідно до статті 4 МПГПП слід передбачити. Суд заявив, що він нічого не знайшов у цих посиланнях, щоб припустити, що уряд повинен порушувати свої зобов'язання за МПГПП, підтримуючи їх обмеження після 1995 року. У зв'язку із цим заявник не може стверджувати, що продовження чинності обмежень було несумісним із зобов'язаннями влади відповідно до міжнародного права.
У справі «Hassan проти Об'єднаного Королівства» [GC] Суд повинен був вирішити, чи слід за відсутності обмежень у контексті міжнародного конфлікту по-новому інтерпретувати положення Конвенції відповідно до принципів міжнародного (гуманітарного) права. Суд відповів ствердно, визнаючи, що хоча інтернування було у недозволених місцях позбавлення волі згідно зі статтею 5, будь-яка Договірна Сторона не зобов'язана відступати від своїх зобов'язань, передбачених статтею 5, у цілях забезпечення інтернування військовополонених і цивільних осіб, що представляють загрозу для безпеки у контексті конфлікту, тому що стаття може тлумачитися та застосовуватися у відповідності з принципами міжнародного гуманітарного права, а саме Третьої та Четвертої Женевських конвенцій.
Таким чином, існує достатньо орієнтирів для прийняття рішення щодо обґрунтованості обмежень під час надзвичайного стану, яких притримується Європейський суд з прав людини.
