Найгостріші питання міжнародного гуманітарного права
Міжнародний Комітет Червоного Хреста підготував відповіді на питання, що часто задаються стосовно гуманітарного доступу. Значна кількість держав стає театром збройних конфліктів – як міждержавних, так і конфліктів неміжнародного характеру – з усім спустошенням та стражданнями, які вони приносять, в основному, цивільному населенню. Насправді, цивільне населення продовжує бути основною жертвою порушень міжнародного гуманітарного права (МГП) як державами-учасницями конфлікту, так і недержавними збройними формуваннями. Неодноразові порушення під час воєнних дій включають в себе навмисні напади та напади невибіркового характеру на цивільне населення, руйнування інфраструктури та знищення товарів, необхідних для виживання, та вимушене переміщення цивільного населення. Такі занадто часто повторювані події позбавляють цивільне населення доступу до основних джерел забезпечення та послуг, таких як їжа, вода та охорона здоров’я.
Основна відповідальність за безпеку та добробут цивільного населення покладається на держави і сторони конфліктів. Крім того, безсторонні/неупереджені гуманітарні організації, такі як Міжнародний комітет Червоного Хреста (МКЧХ), можуть запропонувати свої послуги і бути уповноваженими проводити операції з надання гуманітарної допомоги жертвам збройного конфлікту. Комплементарна роль цих організацій часто має вирішальне значення для постраждалих від збройного конфлікту.
МКЧХ – це неупереджена, нейтральна і незалежна організація, чия виключно гуманітарна місія полягає в захисті життя і гідності та наданні допомоги жертвам збройних конфліктів та інших проявів насильства. Для того, щоб мати змогу виконати свою місію, МКЧХ, як і будь-якій іншій неупередженій гуманітарній організації, необхідно отримати доступ до районів, постраждалих від насильства, щоб дістатися до осіб, які потребують захисту і допомоги. Цей фактичний доступ є вирішальним для здійснення незалежної оцінки потреб жертв та неупередженого надання адресної допомоги.
У ситуації збройного конфлікту питання доступу до його жертв регулюється МГП. Норми МГП, що регулюють доступ до гуманітарної допомоги, мають дотримуватись усі сторони збройного конфлікту. В цьому контексті пропозиція надання послуг такою неупередженою гуманітарною організацією, як МКЧХ, не може тлумачитись як втручання у внутрішні справи держав або як визнання чи підтримка однієї зі сторін конфлікту. Проте сторони збройних конфліктів іноді відкрито відмовляють у доступі в цілому або до окремих районів. Вони можуть також неявно/непрямо перешкоджати доступу, зокрема, створюючи правові, адміністративні та інші фактичні перепони, що перешкоджають гуманітарній діяльності. В інших випадках це відсутність мінімальних умов безпеки, що унеможливлює доступ персоналу, який надає гуманітарну допомогу, до осіб, які її потребують. В найгірших випадках вона може набувати форми прямих погроз і нападів на такий персонал.
Існують різні основні причини сучасних обмежень гуманітарного доступу. Однією з них є зростаюче протягом останніх років відчуття, що гуманітарна допомога стає все більш і більш політизованою.
Саме тому МКЧХ постійно нагадує і переконує сторони конфлікту, що його гуманітарна діяльність поза політикою і що ця організація за будь-яких обставин дотримується принципів нейтральності, неупередженості та незалежності. Протягом багатьох років МКЧХ також неодноразово закликав поважати положення МГП, що стосуються гуманітарного доступу.
Які причини обмеження гуманітарного доступу?
Стримування або обмеження гуманітарного доступу можуть мати різні причини.
Інтереси безпеки є однією з основних причин, що обмежують гуманітарний доступ. Під час воєнних дій або коли операції з надання гуманітарної допомоги свідомо роблять об’єктом нападу, дуже важко отримати доступ до осіб, які потребують гуманітарної допомоги. Ситуація з безпекою може змусити гуманітарні організації зменшити масштаби своїх операцій у конкретних обставинах чи утриматись від них, або залучити до роботи охоронні структури. Ця проблема підкреслює те, наскільки важливим є зобов’язання поважати і захищати персонал, який надає гуманітарну допомогу.
У деяких випадках відмова надати згоду на здійснення гуманітарної діяльності або обмеження, які накладаються на заходи з надання допомоги на полі бою, також можуть бути частиною військової стратегії, спрямованої на те, щоб позбавити супротивника та/або цивільне населення основних предметів першої необхідності та продовольства.
Ще одним важливим фактором перешкоди для гуманітарного доступу є зростаюче протягом останніх років відчуття, що гуманітарна допомога стає все більш і більш політизованою. Зокрема, це особливо помітно через дискусію навколо понять «гуманітарна інтервенція» або «відповідальність захищати», стосовно яких немає єдиної думки в міжнародному співтоваристві, і які не слід плутати з гуманітарною діяльністю. Крім того, в рамках окремих міжнародних операцій застосовували «інтегрований» або «всеохоплюючий» підходи, що поєднували в собі політичні, військові та гуманітарні цілі.
У деяких випадках ці напрями розвитку викликали сумніви щодо реальних цілей суб’єктів гуманітарної діяльності і можуть зіпсувати імідж і довіру до них. Тому гуманітарним організаціям все важче переконувати сторони збройного конфлікту в справжності їхніх намірів, які полягають в наданні гуманітарної допомоги особам, які її потребують, або веденні діалогу щодо захисту, і не пов’язані з політичними або військовими цілями. Ці сумніви щодо гуманітарної діяльності призводять до того, що деякі сторони збройних конфліктів обмежують чи забороняють гуманітарний доступ або, що ще гірше, ставлять під загрозу такі гуманітарні операції чи піддають їх нападам.
Як МКЧХ вирішує ці питання обмеження доступу?
МКЧХ завжди висловлював своє занепокоєння щодо ризиків зазначених підходів, які поєднують політичні, військові та гуманітарні цілі, і дистанціюється від таких ініціатив, зокрема, коли вони здійснюються у вкрай розколотих середовищах. З метою збереження своєї незалежної, нейтральної і неупередженої гуманітарної діяльності МКЧХ дотримується чіткого підходу до побудови конструктивного діалогу і відносин з усіма зацікавленими сторонами на конфіденційній основі, сприяння зміцненню довіри і підтримки своєї діяльності та досягнення домовленості зі сторонами щодо них.
Такий підхід значною мірою має на меті переконати всі сторони дотримуватися своїх правових зобов’язань і приймати гуманітарну діяльність МКЧХ, зокрема, відвідування осіб, позбавлених волі. Останній вид діяльності та діалог, якого прагне МКЧХ, був би неможливим, якби МКЧХ сприймали як організацію, що переслідує політичні цілі, або якби він діяв без згоди зацікавлених сторін конфлікту.
МКЧХ закликає всі сторони збройних конфліктів дотримуватися МГП і нагадує їм, що Женевські конвенції (ЖК), ратифіковані усіма, свідчать про згоду держав на зобов’язання допомагати та захищати своє цивільне населення від наслідків конфлікту та дозволяти неупередженим суб’єктам гуманітарної діяльності надавати допомогу під час збройних конфліктів, коли їхнє населення потребує допомоги. У разі необхідності МКЧХ також нагадує, що держави взяли на себе зобов’язання поважати Женевські конвенції. Це означає, що всі держави повинні зробити все можливе для того, щоб покласти край порушенням МГП, зокрема шляхом впливу на тих, хто порушує його положення.
Яка позиція МКЧХ щодо транскордонних операцій?
В рамках діалогу з усіма зацікавленими сторонами і виходячи з реальних ситуацій на місцях МКЧХ прагне неупереджено надавати допомогу у задоволенні потреб, які він виявив. «Транскордонні операції» є лише одним із способів доступу до осіб, які потребують допомоги.
МКЧХ завжди розглядав транскордонні операції як можливість діяти тією мірою, наскільки вони можуть здійснюватися в умовах повної прозорості для сторін збройного конфлікту та інших зацікавлених держав. Сам по собі термін «транскордонна операція» per se не є терміном МГП. Він лише визначає форму операцій з надання гуманітарної допомоги, що регулюється тими самими нормами МГП, що й будь-які інші неупереджені гуманітарні операції, проведення яких вимагає згоди зацікавлених держав. Таким чином, МКЧХ прагне діяти за згодою зацікавлених держав, у тому числі відповідних сусідніх держав. Діяльність за наявності такої згоди – це найкращий спосіб забезпечення її ефективності і уникнення нараження своїх співробітників на додаткову небезпеку.
Чи є занепокоєння МКЧХ стосовно гуманітарного доступу порівняно недавнім або пов’язаним з певними ситуаціями?
МКЧХ постійно закликає дотримуватися положень МГП в ситуаціях збройних конфліктів, в рамках яких ця організація працює в усьому світі. За останні роки МКЧХ публічно висловлювався щодо необхідності надання безпечної, швидкої і безперешкодної гуманітарної допомоги тим, хто її потребує, в багатьох конфліктних ситуаціях на всіх континентах. Загальний заклик надавати гуманітарну допомогу та поважати гуманітарну місію неодноразово звучав на засіданнях Міжнародного руху Червоного Хреста і Червоного Півмісяця та на інших міжнародних форумах.
Незважаючи на ці заклики, неупереджені гуманітарні організації все більше стикаються із труднощами доступу до незахищеного населення в ситуаціях збройного конфлікту у зв’язку із загрозою безпеці (незахищеність персоналу, який здійснює гуманітарну допомогу, від погроз або нападів), відмовою в доступі та різними політичними, правовими чи практичними обмеженнями (географічними обмеженнями, скороченнями окремих видів діяльності, та/або адміністративними перешкодами). Ці обмеження серйозно стримують здійснення ними своєї діяльності. В кінцевому рахунку це означає, що жертви збройних конфліктів не завжди отримують базову допомогу, на яку вони мають право, таку як їжа, житло, вода, медичне обслуговування, і не можуть звернутись за захистом.
Які норми МГП регулюють питання гуманітарного доступу?
Ратифікувавши ЖК та інші договори в сфері МГП, такі як Додаткові протоколи до ЖК (ДП), держави погодились добросовісно виконувати свої правові зобов’язання і, зокрема, дотримуватися і забезпечувати дотримання МГП (ст. 1, спільна для чотирьох ЖК).
Договірне та звичаєве МГП містять конкретні правила, що регулюють надання допомоги та захисту тим хто їх потребує – цивільним особам, хворим і пораненим бійцям або будь-яким іншим категоріям жертв збройного конфлікту.
Хоча ці положення трохи відрізняються залежно від природи конфлікту (міжнародний збройний конфлікт, який не є окупацією, окупація і неміжнародний збройний конфлікт), рамки МГП, що регулюють гуманітарний доступ, в основному зосереджуються на чотирьох основних етапах:
на кожну сторону збройного конфлікту покладається первинний обов’язок задовольняти потреби населення, яке перебуває на підконтрольній їй території;
неупереджені гуманітарні організації мають право пропонувати свої послуги для того, щоб здійснювати гуманітарну діяльність, зокрема, коли потреби населення, постраждалого внаслідок збройного конфлікту, не задовольняються;
неупереджена гуманітарна діяльність, що здійснюється в ситуації збройного конфлікту, має здійснюватися за згодою зацікавлених сторін конфлікту. Згідно з МГП, зацікавлені сторони конфлікту повинні надати згоду на здійснення такої діяльності, коли потреби населення, яке знаходиться під їхнім контролем, не задовольняються; і
після того, як заходи з надання неупередженої гуманітарної допомоги будуть узгоджені, сторони збройного конфлікту, а також всі зацікавлені держави, які не є сторонами у збройному конфлікті, повинні дозволити і сприяти їхньому швидкому і безперешкодному здійсненню, за умови дотримання їхнього права контролю.
Інші релевантні норми МГП пов’язані з захистом і повагою до персоналу, який надає гуманітарну та медичну допомогу, та відповідних об’єктів, а також забороною голоду серед цивільного населення як методу ведення війни.
Чи обмежують гуманітарний доступ самі норми МГП?
МГП не надає всім неупередженим гуманітарним організаціям необмежене право доступу для здійснення будь-якої діяльності без жодних застережень. В першу чергу, МГП вимагає, щоб пропозиція надання послуг неупередженою гуманітарною організацією була прийнята зацікавленою стороною конфлікту до того, як така організація розпочне свою діяльність на підконтрольній їй території. Проте, рішення зацікавленої сторони конфлікту надати згоду на надання допомоги на своїй території згідно з МГП не є довільним.
Як тільки така згода буде надана, заходи з надання допомоги мають бути дозволені та їм мають сприяти всі сторони конфлікту та зацікавлені держави, навіть якщо допомога призначена для населення, яке знаходиться на території під контролем супротивної сторони. Тим не менш, це не означає, що неупереджена гуманітарна організація, яка отримала дозвіл на здійснення діяльності на території зацікавленої сторони конфлікту, може працювати там без будь-яких обмежень.
Беручи на себе зобов’язання надати дозвіл та сприяти операціям з надання допомоги, сторони конфлікту та зацікавлені держави мають право контролювати гуманітарні операції та визначати технічні заходи. У будь-якому випадку право контролю, передбачене МГП, не повинно надмірно затягувати здійснення гуманітарних операцій, перешкоджати їхній швидкій реалізації або унеможливлювати їхнє здійснення.
У зв’язку з цим варто відзначити, що аргумент щодо військової необхідності може наводитися за виняткових обставин з метою регулювання – але не заборони – гуманітарного доступу. Цей аргумент може тимчасово і географічно обмежити свободу пересування персоналу, що здійснює гуманітарну діяльність.
Згідно з МГП військова необхідність не може застосовуватися для відхилення правомірної пропозиції надання послуг та повної відмови від виконання гуманітарної діяльності неупередженими гуманітарними організаціями.
