Резолюція Всесвітньої організації охорони здоров’я щодо оцінки подій під час пандемії коронавірусу COVID-19: чи можливо притягнути винних до відповідальності?
Всесвітня організація охорони здоров’я 19 травня 2020 року схвалила резолюцію щодо впровадження державами заходів внаслідок пандемії коронавірусу COVID-19. Прийняттю цієї резолюції передувала значна політична боротьба, яка в основному розгорнулась між Китаєм та США у вигляді взаємних звинувачень в поширенні цієї хвороби світом та вимог проведення розслідування пов’язаних з цим подій. Як приклад цього можна привести звернення Дональда Трампа до ВООЗ та ініціативу Австралії з проведення розслідування походження та обставин поширення коронавірусу світом. Більшість ЗМІ відреагували на цю резолюцію статтями на кшталт –ВООЗ схвалила розслідування дій держав по боротьбі з пандемією COVID-19. Зміст цієї резолюції був нещодавно доволі ґрунтовно проаналізований Наталією Хендель в своїй статті. Проте варто звернути увагу, що питанням "розслідування" фактично присвячений лише один пункт зазначеної резолюції, відповідно до якого висловлено звернення до Генерального Директора ВООЗ надати відповідні рекомендації та ініціювати оцінку досвіду та уроків отриманих ВООЗ в наслідок поширення пандемії коронавірусу COVID-19, серед іншого здійснити оцінку: ефективності механізмів ВООЗ; функціонування Міжнародних медико-санітарних правил; дій ВООЗ під час пандемії з урахуванням часу їх впровадження. Зазначені формулювання істотно відрізняються від первинних пропозицій Австралії щодо обсягу інформації, який необхідно було б з’ясувати під час такого розслідування.
У зв’язку з цим виникає питання чи існує взагалі в міжнародному праві обов’язок держав співпрацювати та протидіяти поширенню епідеміологічних захворювань та чи можлива відповідальність у випадку порушення зобов’язань в цій сфері або їх неефективної реалізації
Очевидно, що основоположною в сфері протидії поширенню епідеміологічних захворювань є співпраця держав в межах Всесвітньої організації охорони здоров’я. Основні повноваження ВООЗ щодо реагування та координації зусиль держав у протидії епідеміологічним захворюванням зазначені в Статуті ВООЗ. Так відповідно до статті 2 до основних функції ВООЗ належить: діяльність в якості керуючого та координуючого органу з міжнародної роботи із охорони здоров’я; та забезпечення та підтримка такого адміністративного та технічного обслуговування, включаючи епідеміологічне та статистичне, яке може бути необхідним. Згідно з цими функціями Асамблея з охорони здоров’я, як головний орган цієї організації, має право впроваджувати будь-які заходи, які будуть сприяти досягненню мети ВООЗ. Крім того, відповідно до статті 21 Статуту ВООЗ Асамблея з охорони здоров’я має також право встановлювати санітарні та карантині вимоги та інші заходи спрямовані проти міжнародного поширення захворювань.В свою чергу, відповідно до статті 28 Статуту, Виконавчий комітет ВООЗ має право в межах свого кола питань приймати надзвичайні заходи, які вимагають негайної дії. Зокрема він може вивчати будь-яке питання, на терміновість якого звертає увагу будь-яка держава член ВООЗ та уповноважувати Генерального директора ВООЗ приймати необхідні заходи для боротьби з епідеміями.
З наведених вище положень очевидно що ВООЗ має достатньо статутних повноваження для реагування на епідеміологічні захворювання. Саме на реалізацію цих повноважень в 2005 році були прийняті Міжнародні медико-санітарні правила. Серед іншого цими правилами передбачено, що держави зобов’язані оцінювати ризики захворювань та протягом 24 годи повідомляти ВООЗ про будь-які події, що можуть становити загрозу поширення епідеміологічної хвороби в міжнародному масштабі. Додатково держави повинні своєчасно надавати ВООЗ повну інформацію щодо такої події та хвороби. Крім того відповідно до цих правил держави зобов’язані негайно інформувати про випадки експорту/імпорту епідеміологічних захворювань. ВООЗ також має право за власної ініціативи та за наявності інформації з інших джерел зобов’язати державу перевірити інформацію щодо наявності на її території подій, що можуть становити загрозу поширення епідеміологічної хвороби в міжнародному масштабі. Зарезультатами такої перевірки ВООЗ має право запропонувати такій державі свою допомогу у подоланні такої події або хвороби. Якщо держава відмовляється від допомоги, ВООЗ має право повідомити наявну інформацію іншим державам для вжиття ними відповідних заходів. Також Генеральний директор ВООЗ відповідно до наявної інформації має право надавати тимчасові рекомендації щодо протидії поширенню епідеміологічної хвороби. В свою чергу ВООЗ має право надавати рекомендації постійного характеру щодо таких хвороб. Але, що є найбільш важливим,Міжнародними медико-санітарними правилами передбачений порядок дій держав у випадку виявлення хвороб, які можуть становити загрозу виникнення епідемії міжнародного масштабу. Фактично цей порядок дій становить перелік та зміст протиепідеміологічних заходів.
Головною особливістю Міжнародних медико-санітарних правил є те, що вони орієнтовані на їх добровільне виконання державами-учасницями, адже, відповідно до їх положень, ВООЗ "консультується" щодо подій, які можуть становити загрозу поширення епідеміологічної хвороби в міжнародному масштабі, та надає "рекомендацій"з цих питань.
З огляду на вищезазначене виникає питання чи має ВООЗ механізми впливу на держави які відмовляються виконувати Міжнародні медико-санітарні правила, і чи існують взагалі в міжнародному праві (та системі ВООЗ зокрема) механізми притягнення до відповідальності за невиконання чи неналежне виконання державами зобов’язань з протидії поширенню епідеміологічних захворювань.
Це питання варто розглядати в двох площинах: засоби міжнародно-правової відповідальності (включаючи міждержавні засоби вирішення міжнародних спорів) та відповідальність держав перед приватними особами.
Щодо міждержавних засобів, то, по-перше,вони можуть бути реалізовані в межах права міжнародної відповідальності. Так, вищезазначені Міжнародні медико-санітарні правила фактично надають можливість державам вживати контрзаходи проти держави(держав), які не виконують рекомендації ВООЗ з протидії поширенню епідеміологічних хвороб. Адже, як вже зазначалось, у випадку відмови держави виконувати рекомендації ВООЗ, інформація щодо цього може бути передана іншим державам, які, в такому випадку, можуть цілком обґрунтовано ввести обмежувальні заходи проти цієї держави.Як приклад таких заходів можна розглядати нещодавно внесений в Сенат США законопроект про введення санкцій проти Китаю за неналежне виконання під час пандемії коронавірусуCOVID-19 вимог документів ВООЗ із боротьби з епідеміологічними захворюваннями.
Також можливість введення контрзаходів передбачена і документами системи Світової Організації Торгівлі. Наприклад відповідно до Угодипро застосування санітарних і фітосанітарних заходів, державам дозволяється вводити додаткові обмеження задля забезпечення життя та здоров’я населення, тварин та рослин на їх території. В цьому випадку наявність рекомендацій ВООЗ буде цілком достатнім обґрунтуванням введення обмежень у відповідь на відсутність або недостатність заходів по боротьбі з епідеміологічними захворюваннями з боку будь-якої держави.
По-друге, міждержавні засоби також можуть бути реалізовані через механізми мирного вирішення міжнародних спорів, зокрема через міжнародну процедуру встановлення фактів та міжнародні арбітражні або судові засоби.
Завдяки процедурі встановлення фактів (міжнародна процедура розслідування) може бути офіційно доведено що та чи інша держава не виконала свої зобов’язання або взагалі перешкоджала діяльності ВООЗ в частині протидії поширенню епідеміологічної хвороби чим заподіяла іншим державам шкоду.
Така процедура може бути реалізована зокрема в межах ВООЗ, оскільки, як зазначалось раніше, Асамблея з охорони здоров’ямає право застосовуватибудь-які заходи, які будуть сприяти досягненню мети ВООЗ. Зазначене положення може бути витлумачене як таке що надає право Асамблеї з охорони здоров’я застосовувати процедуру встановлення фактів оскільки це "забезпечить та підтримає необхідне … адміністративне …. та епідеміологічне обслуговування".
Крім того відповідно до статті 28 Статуту ВООЗ Виконавчий комітет ВООЗ має право надавати Асамблеї з охорони здоров’я висновки з будь-яких питань, які передані йому Асамблеєю, або які постали перед ВООЗ у зв’язку з конвенціями, угодами та правилами. Таким чином, у випадку виникнення будь-яких питань у зв’язку з Міжнародними медико-санітарними правилами Виконавчий комітет ВООЗ має право провести розслідування цього питання та надати відповідні висновки Асамблеї з охорони здоров’я.
Саме в межах цих повноважень Асамблея ВООЗ 19 травня 2020 року прийняла згадану вище резолюцію, щодо впровадження державами заходів внаслідок пандемії коронавірусу COVID-19. Водночас очевидно, що через політичні міркування ця резолюція містить доволі "м’які" формулювання в частині проведення розслідування, чим фактично повністю нівельований весь потенціал ВООЗ із встановлення обставин виникнення та поширення пандемії цієї хвороби світом.
Ще одним варіантом міждержавних засобів вирішення міжнародних спорів, який може бути застосований у випадку порушення державою своїх зобов’язань щодо протидії поширенню епідеміологічної хвороби, є міжнароднесудове або арбітражне провадження. Але цей варіант стикається з істотною перепоною, адже розгляд спору міжнародною судовою або арбітражною установою можливий лише якщо учасники спору надали згоду на таку процедуру. Наразі відсутні багатосторонні договорів, які б гарантовано передбачали таку можливість у випадку виникнення спорів щодо обставин поширення епідеміологічних хвороб.
Наприклад, зазначені вище Міжнародні медико-санітарні правила в статті 56 передбачають лише процедуру переговорів в якості засобу вирішення спорів між державами з питань їх застосування. Відповідно до цієї статті держави також можуть заздалегідь погодитись на арбітражну процедуру в частині вирішення спорів з приводу тлумачення або порушення Правил (станом на дату цієї статтітакі державивідсутні). З іншого боку спориміж ВООЗ та іншими державами щодо застосування цього документу вирішуються Асамблеєю з охорони здоров’я.
В свою чергу Статут ВООЗ зазначає що будь-який спір стосовно його тлумачення або застосування якщо не вирішений шляхом переговорів або Асамблеєю з охорони здоров’я передається на розгляд Міжнародного Суду ООН.Зазначене положення напряму не надає можливість подавати позов до Міжнародного Суду ООН з приводу порушення правил боротьби з епідеміологічними захворюваннями, оскільки таке питання не є питанням "тлумаченням або застосуванням" Статуту ВООЗ.
Ще одним варіантом застосування міжнародної арбітражної процедури може бути ініціювання розгляду спору в межах Світової Організації Торгівлі. В цьому випадку предметом спору міг би бути позитивний обов’язок держав забезпечувати свободу та безпеку міжнародної торгівлі, який і був порушений у випадку якщо держава не виконувала заходи введені ВООЗ задля боротьби з епідеміологічною хворобою.
В будь-якому випадку, якщо говорити про застосування міжнародних судових та арбітражних механізмів, в кожному окремому випадку необхідно досліджувати відповідну договірну базу держав, залучених до спору, на предмет наявності в них прямої чи опосередкованої згоди на застосування таких механізмів до спорів пов’язаних з протидією епідеміологічним захворюванням.
Щодо кардинально іншого підходу до можливості переслідування держав за порушення зобов’язань щодо протидії поширенню епідеміологічних хвороб, а саме можливих позовів приватних осіб, то їх претензії можуть бути пред’явлені в межах міжнародних інвестиційних спорів або через національні судові установи.
Так, інвестори можуть звернутись за відшкодуванням шкоди завданої їх інвестиціям на території держави, яка не вжила відповідних заходів, рекомендованих ВООЗ задля протидії поширенню епідеміологічної хвороби,якщо така можливість передбачена відповідними договорами про сприяння і взаємний захист інвестицій.
Що ж до національних судових установ – такі позови можуть бути пред’явленні як на території самоїдержави порушниці, так і в деяких інших державах, законодавство яких передбачає можливість судового переслідування іноземних держав приватними особами. Наприклад законодавство США дозволяє приватним особам пред’являти позови проти іноземних держав у разі порушення останніми міжнародного договору за участю США. І хоча така практика стосується найтяжчих злочинів проти міжнародного права, напевне суди США можуть підтримати позови проти держави, якане виконала настанови ВООЗ відповідно до Міжнародних медико-санітарних правил.
Події останніх тижнів в США дозволяють говорити про справедливість цього припущення. Так, 13 березня 2020 у Флориді приватними особами був поданий колективний позов проти Китаю з метою відшкодування шкоди завданої через порушення Китаєм вимог боротьби з епідеміологічними захворюваннями під час пандемії коронавірусу. Згодом аналогічний позов проти Китаю був поданий від імені штату Міссурі.
Таким чином, міжнародна практика свідчить про те, що саме дії на національному рівні є найбільш дієвим засобом переслідування держав винних у порушенні міжнародних вимог по боротьбі з поширенням епідеміологічних захворювань, адже, за відсутності чітких обов'язків держав із мирного вирішення міжнародних спорів з цих питань та їх істотну "заполітизованість", на міждержавному рівні наразі це зробити практично неможливо.
Захар Тропін, доцент кафедри міжнародного права Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка
