Україна та Міжнародний кримінальний суд: конституційний аспект

Аналітичний звіт щодо конституційного аспекту взаємодії України та Міжнародного кримінального суду був підготовлений Democracy Reporting International, а саме – старшим експертом з конституційних питань Миколою Гнатовським.

Ідея міжнародного кримінального правосуддя в контексті недавніх подій в Україні дуже популярна в національному політичному дискурсі. Драматичні події, що розпочалися у листопаді 2013 року, вивели питання співпраці України з Міжнародним кримінальним судом у центр громадської уваги.

Водночас, досить поширеними є викривлені уявлення та хибні заяви щодо того, що собою являє МКС та який обсяг його повноважень. МКС не замінює національні суди, навіть якщо йдеться про найсерйозніші злочини за міжнародним правом, що входять до його юрисдикції. Основна відповідальність за переслідування осіб, яких обвинувачено в геноциді, злочинах проти людяності та воєнних злочинах, покладається на держави.

Хоча Конституційний Суд у 2001 році визнав Статут Міжнародного кримінального суду таким, що не відповідає Конституції України, Угода про асоціацію між ЄС та Україною містить положення, що зобов’язує Україну забезпечити ратифікацію Римського статуту та співпрацю з МКС. Висновок Конституційного Суду від 2001 року, незалежно від того, чи погоджуємося ми з його змістом, вимагає внесення відповідних змін до Конституції перед тим, як можна буде ратифікувати Римський статут. Хоча дві декларації, зроблені Україною щодо визнання дії Римського статуту в конкретних випадках безперечно заслуговують на позитивну оцінку, багато серйозних юридичних питань можна врегулювати тільки після ратифікації Римського статуту Верховною Радою.

Україна пройшла довгий шлях від участі у Дипломатичній конференції у Римі 1998 р. до підготовки змін до Конституції, що дозволяють їй ратифікувати Статут Міжнародного кримінального суду. На цьому шляху перед нею постали численні та складні юридичні і політичні проблеми, що і не дивно для молодої демократії, якій бракує досвіду з міжнародно-правових та конституційних питань та яка змушена давати раду бурхливій політичній ситуації.

Як активний учасник Дипломатичної конференції у Римі, на якій 17 липня 1998 р. було прийнято Статут Міжнародного кримінального суду (далі – Римський статут), Україна підписала цей документ у січні 2000 року, тим самим розпочавши процес приєднання до революційного правового інструменту, що вперше в історії створює постійний орган міжнародного кримінального правосуддя для розгляду найсерйозніших злочинів за загальним міжнародним правом.

На рік пізніше, у 2001, Конституційний Суд України ухвалив свій Висновок щодо невідповідності Римського статуту Конституції. Цей Висновок став перепоною для ратифікації Статуту, оскільки визнав, принцип комплементарності, основоположний для взаємодії між Міжнародним кримінальним судом (МКС) та національним правосуддям, таким, не відповідає Розділу VIII Конституції. Попри численні заяви про наміри внести потрібні зміни до Конституції, щоб дозволити ратифікацію Римського статуту, на практиці було зроблено мало, і до 2013 року це питання в політичному порядку денному повільно, але неухильно забувалося.

Однак ситуація кардинально змінилася під час Революції Гідності, коли лідери Майдану неодноразово обіцяли забезпечити негайну ратифікацію Римського статуту з метою притягнення до відповідальності винних у масових порушеннях прав людини під час подій Майдану. Питання відповідальності за серйозні міжнародні злочини стало ще актуальнішим для України після анексії Криму Російською Федерацією та початку збройного конфлікту у Донецькій та Луганській областях, під час якого було висунуто численні звинувачення у злочинах проти людяності та воєнних злочинах.

Ще з часів Революції Гідності питання МКС неодноразово спливало в українському політичному дискурсі та мас-медіа. МКС, який багато політиків та журналістів неправильно називали «Гаазьким трибуналом», представляли громадськості як панацею від практично всіх проблем, починаючи з притягнення до відповідальності іноземних політиків за їхні дії щодо України і аж до переслідування корумпованих політиків та чиновників ‒ і це на тлі цілковитої відсутності довіри до національних судів всіх рівнів та спеціалізацій. У своїх промовах щодо суду багато політиків, здається, ігнорували той факт, що предмет його юрисдикції обмежений чотирма видами злочинів за загальним міжнародним правом:

· злочин геноциду,

· злочини проти людяності,

· воєнні злочини,

· і, потенційно, злочин агресії.

Політики оминули й інші ключові питання, такі як часова та просторова юрисдикція суду або прийнятність справ. Більш того, якщо у 2001 році Конституційний Суд міг якоюсь мірою неправильно зрозуміти принцип компліментарності, то у сучасному політичному дискурсі його існування практично повністю ігнорують. МКС не замінює національні суди навіть стосовно найсерйозніших злочинів за міжнародним законодавством, на які поширюється його юрисдикція. Основна відповідальність за переслідування винних у геноциді і злочинах проти людяності та воєнних злочинах все одно покладається на держави. І справді, держави мають набагато більше можливостей та засобів для здійснення кримінального переслідування, особливо за злочини, вчинені на їхній території, де вони можуть залучати свої слідчі та правоохоронні структури.

Натомість, МКС у своїх діях завжди залежатиме від співпраці з відповідними державами. Більше того, МКС може діяти лише в тих ситуаціях, коли держави, які за міжнародним правом мають здійснювати свою кримінальну юрисдикцію щодо відповідних злочинів (зазвичай це держава, на території якої було скоєно злочин), не бажають або не можуть здійснювати її. Іншими словами, очікування громадськості, що МКС прийде на допомогу та зробить всю роботу замість відповідних національних органів України, далекі від реальності.

Надзвичайно висока вартість міжнародного судового провадження та тривалість його здійснення на практиці обмежують можливість його застосування лише до найжахливіших та наймасштабніших порушень міжнародного права. Попри це, приєднання країни до Римського статуту є важливим показником того, що вона має твердий намір покласти край безкарності за найбільш кричущі злочини проти міжнародного права та прав людини. В цьому сенсі важливо згадати про ставлення Європейського Союзу до Римського статуту. ЄС виступає за запобігання міжнародним злочинам та покарання осіб, що вчинили тяжкі злочини. Він постійно надає суттєву політичну, фінансову та технічну підтримку ефективному функціонуванню МКС та інших міжнародних кримінальних судів. Це здійснюється через Спільну позицію країн членів ЄС та План дій ЄС щодо МКС. Документи ґрунтуються на ст. 1 Спільної позиції, де зазначено, що «Міжнародний кримінальний суд, створений з метою запобігання та протидії серйозним злочинам, які підпадають під його юрисдикцію, є виключно важливим засобом сприяння дотриманню міжнародного гуманітарного права та прав людини, підтримуючи таким чином свободу, безпеку, правосуддя та верховенство права, а також сприяючи збереженню миру та зміцненню міжнародної безпеки відповідно до цілей та принципів Статуту Організації Об’єднаних Націй».

Також слід зауважити, що всі країни-члени ЄС ратифікували Римський статут. Країни-члени ЄС також є провідними платниками внесків до бюджету МКС. Отже, логічно, що ЄС просуває ідею приєднання до Римського статуту країн, що уклали Угоду про асоціацію з ним. З цією метою Угода містить окреме положення у Ст. 8, яка передбачає, що «сторони співробітничають з метою зміцнення миру та міжнародного правосуддя шляхом ратифікації та імплементації Римського статуту Міжнародного кримінального суду (МКС) 1998 року та пов’язаних з ним документів».

Після подій Майдану у листопаді 2013 – лютому 2014 Верховна Рада прийняла декларацію, якою визнає юрисдикцію МКС відповідно до ст. 12(3) Римського статуту. Згідно з цією нормою держава, що не є стороною Статуту, може визнати юрисдикцію Суду щодо конкретної справи, подавши відповідну заяву до Секретаря МКС. У квітні 2014 року заява надійшла до МКС, Прокурор якого розпочав попереднє вивчення фактів, зазначених у заяві, зокрема, щодо можливого вчинення злочинів проти людяності.

Одночасно з цим високопосадовці України підтвердили обіцянки, що свого часу лунали зі сцени Майдану, заявляючи, що ратифікація Римського статуту не потребуватиме багато часу. Замість того, щоб запропонувати внесення змін до Конституції, Міністр юстиції 14 квітня 2014 року зазначив, що Уряд має намір звернутися до Конституційного Суду з проханням надати ще один висновок щодо Римського статуту. Однак ці плани не було втілено в життя. Згодом заступник речника Ради національної безпеки та оборони на початку лютого 2015 р. висловив думку, що ратифікація Римського статуту не є «правильним підходом до протидії російській агресії» і «в умовах анексії Криму та агресії Росії на Донбасі ратифікація Римського статусу доцільна лише в умовах синхронного прийняття такого рішення Росією”. На противагу цьому негативному підходу Верховна Рада прийняла другу декларацію згідно зі ст. 12(3) Римського статуту, поширюючи юрисдикцію МКС на злочини, які було вчинено на території України з 20 лютого 2014 року.

Оскільки початковий текст декларації, прийнятої Парламентом, можна було тлумачити як бажання поширити юрисдикцію МКС лише на дії антиукраїнських сил, остаточний текст декларації, поданий до МКС Міністром закордонних справ України 8 вересня 2015 року, містить чітке посилання на всі злочини та всіх осіб, які вчинили їх, незалежно від громадянства. Відповідно до прес-релізу МКС, “після другої декларації, враховуючи її юридичну силу та взаємопов’язаний характер подій в Україні, Прокурор прийняв відповідне рішення поширити дію попереднього розслідування в часі на всі звинувачення у злочинах, які скоєно на території України з 20 лютого 2014 року та в подальшому”.

Друга декларація згідно зі ст. 12(3) Римського статуту з кількох причин створила суперечливу ситуацію:

· Де-факто Україна стала «асоційованою стороною» Римського статуту, оскільки надала МКС юрисдикцію щодо наймасштабніших злочинів проти міжнародного права, вчинених на її території, але не набула якогось формального статусу перед Судом та не може користуватися ні організаційними, ні процесуальними правами, що надаються Римським статутом державам, які ратифікували його.

· На Україну тепер повною мірою поширюються зобов’язання, передбачені Римським статутом, щодо співпраці країн-членів з Судом, включно з видачею підозрюваних цій міжнародній установі, але без ратифікації Україна не має національного правового механізму такої видачі.

· Якщо справа від України надходить до МКС, адвокат обвинуваченого у злочинах за Римським статутом може оскаржити питання прийнятності юрисдикції міжнародного суду, статут якого було визнано таким, що не відповідає Конституції України.

· Кримінальний кодекс України не узгоджений з Римським статутом (зокрема в тому, що стосується злочинів проти людяності, які наразі не включено до Кримінального кодексу України, а також потреби детально визначати різні воєнні злочини).

Отже, єдиним можливим виходом для України видається внесення змін до Конституції, необхідних для ратифікації Римського статуту, що дозволить державі повноцінно скористатися перевагами прийняття юрисдикції МКС, а виконати свої зобов’язання за ст. 8 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. Цей шлях обрали багато країн, що зіткнулися з аналогічними конституційними проблемами, наприклад, Франція, Ірландія, Португалія, Люксембург тощо. На позитивну оцінку заслуговує те, що питання приведення Конституції України у відповідність до Римського статуту було розглянуто Конституційною Комісією України.

Зокрема, було запропоновано внести до Розділу VIII Конституції, що регулює правосуддя, положення, яке безпосередньо дозволяє ратифікацію Римського статуту. Це положення буде включене до останнього пункту ст. 124 та звучатиме наступним чином: “Україна може визнати юрисдикцію Міжнародного кримінального суду за умов, передбачених Римським статутом Міжнародного кримінального суду.”. Це положення, яке наслідує модель конституційних змін у Франції або Ірландії, було схвалене Венеціанською комісією у висновку від жовтня 2015 року. Можна також сподіватися, що прийняття цього положення врешті-решт означатиме завершення тривалого шляху України до ратифікації Римського статуту.

Утім, перехідні положення проекту закону про внесення змін до Конституції передбачають, що відповідна норма, яка уможливлює ратифікацію Римського статуту, набирає силу лише через три роки після прийняття цих змін. Ця пропозиція ніколи не була предметом обговорення Конституційною Комісією та не подавалася на експертизу Венеціанської комісії. Якщо вона буде прийнята Верховною Радою, це означатиме явне відхилення України від її політичних та юридичних зобов’язань (зокрема визначених Угодою про асоціацію Україна-ЄС). У пояснювальній записці до законопроекту його автори не пропонують жодних пояснень запропонованого відтермінування. Дійсно, пояснити його було б непросто, оскільки Україна шляхом двох декларацій за статтею 12(3) вже без застережень визнала юрисдикцію МКС та зобов’язалася повністю співробітничати з Судом. Запропоноване положення не звільняє Україну від уже взятих на себе зобов’язань і не відтерміновує їх, а лише відкладає отримання Україною повних прав щодо МКС як державою-учасницею його Статуту.