Європейська комісія за демократію через право: передумови створення та значення для міжнародного співтовариства
Починаючи з ХХ століття, питання демократизації державного законодавства піднімається в усьому світі через широке розуміння того, що основи цивілізованого суспільства можна досягти лише шляхом встановлення та дотримання правової, політичної та конституційної культури. Для того, щоб підтримати концепцію цивілізованої держави у кількох державах, Європейська комісія за демократію через право зініціювала низку конституційних змін, спрямованих на гармонізацію та демократизацію законодавства з 1990-х років. Перш за все, мова йде про держави Центральної та Східної Європи, які після розпаду Радянського Союзу потребували значних змін у своїх конституціях. Така ситуація привела до створення інституту, який згодом став авторитетним міжнародним органом, головним завданням якого є співпраця з державами на шляху до законодавчих реформ та утвердження демократії. Міжнародне співтовариство в цілому та окремі держави досягли значних успіхів у порівнянні з 90-ми роками у галузі верховенства права, консолідації принципів прав людини та створення міжнародної системи з цією метою. Національне законодавство найрозвиненіших держав перебуває в процесі консолідації демократичних інститутів, але все ще неможливо повністю заявити про встановлення демократії та дотримання прав людини в усіх державах. Тому робота такого органу, як Європейська комісія за демократію через право, яка надає державам висновки та рекомендації щодо зміни законодавства у напрямі дотримання прав людини та верховенства права, є неоціненною.
Слід згадати, що питанню захисту прав людини як на державному, так і на універсальному рівнях фактично не приділялася належна увага до 1945 року, коли після завершення Другої Світової війни було створено Організацію об’єднаних націй (ООН). Але і після цього ряд держав були відсторонені від належного затвердження та дотримання основоположних прав і свобод людини на належному рівні. Йдеться насамперед про держави Центральної та Східної Європи, які на той час перебували у складі СРСР.
Уже на завершенні 1980-х років було зрозуміло, що міжнародному співтовариству необхідно виживати певних заходів щодо уніфікації контролю за дотриманням демократичних принципів у Європі. Особливо гостро ця проблема постала після 1991 року, коли Радянський Союз припинив своє існування і ряд держав залишилися із застарілими нормами законодавства, які багато в чому відставали від норм законодавства розвинених та демократичних європейських держав.
Органом, що мав здатність вирішити проблему держав колишнього СРСР і стала Європейська комісія за демократію через право, яка більш відома за її неофіційною назвою – Венеціанська комісія.
Першим, хто виголосив таку ідею, став Антоніо Ла Пергола. Відправною точкою початку існування майбутньої Комісії традиційно вважається 1989 рік. Саме з цього періоду беруть початок численні перетворення у різних європейських державах, спрямовані у тому числі й на реформування законодавства, його демократизації, приділенні більшої уваги захисту прав людини.Можна сказати, що певною мірою Комісія зобов’язана своєю появою розпаду СРСР та певній неспроможності, у якій опинилися його колишні держави, з точки зору законодавчої ситуації. Конституції держав потребували реформ, а Комісія стала допоміжним органом для цих держав у створенні нового демократичного законодавства. Першочергово вважалося, що в органі не буде потреби після того, як державами Центральної та Східної Європи будуть прийняті нові конституції. Однак Комісія не припинила діяти після цього, оскільки показала свою ефективність і змогла завоювати авторитет багатьох європейських держав, які продовжують до сьогоднішнього моменту звертатися до Комісії за висновками.
Наразі Комісія є незалежним міжнародним постійно діючим форумом, який допомагає зацікавленим державам шляхом розгляду та аналізу їх законодавчих актів і надання відповідних рекомендацій. Також орган є своєрідним форумом для обміну ідеями у різних галузях права. Що стосується правового статусу Комісії, то він, як і основні напрями її діяльності, закріплений у Статуті. Однією з найважливіших особливостей правового статусу органу є те, що його акти не містять обов’язкової жорсткої юридичноїсили. Тобто, державі надаються загальні рекомендації щодо положень певного закону, законопроєкту чи конституції, іноді також можуть надаватися конкретні рекомендації. Але вони не є зобов’язуючими, тобто фактично питання чи приймати до уваги отримані висновки залишається на розсуд держави. Відповідальності за невиконання висновків, як і конкретного механізму перевірки та контролю також немає. Єдине, що може зробити Комісія – через деякий час узяти відповідний акт для повторного аналізу і в ході цього аналізу надати оцінку того, якою мірою було виконано її попередні рекомендації.
Імплементація рішення Комісії до національного законодавства здійснюються шляхом зміни державами положень розділу або розділів конституції, закону, або законопроєкту, стосовно якого було надано висновок. Також може бути прибрана певна норма або норми, якщо вони визнані Комісією такими, що порушують основні права і свободи людини та принцип верховенства права. Крім того, якщо у висновку органом було зазначено, що певні питання у відповідному нормативно-правовому акті були врегульовані недостотною мірою, держава може прийняти, наприклад, окремий закон, який детально буде регулювати відповідне питання. Ще одним варіантом імплементації висновку Комісії може бути також так зване опосередковане застосування, яке здійснюється через включення відповідного висновку до рішення суду.
Основними напрямами діяльності Комісії є здійснення різних заходів, спрямованих на закріплення та забезпечення дотримання державами прав і основних свобод людини. Як уже зазначалося, традиційним напрямом діяльності органу є надання висновків щодо законодавства, однак ця функція не є єдиною. Іншим важливим напрямом діяльності є освітньо-консультативна функція, яка реалізується шляхом проведення семінарів із залученням міжнародних експертів у різних сферах. Такими експертами можуть бути не лише безпосередньо практикуючі юристи, але, наприклад, викладачі або науковці, які також мають досвід у конкретних галузях права або нестандартні думки щодо його проблемних аспектів. Ще одним з основних напрямів діяльності Комісії є обмін досвідом щодо діяльності конституційних судів, цей напрям органом реалізується шляхом візиту до відповідних держав та зустрічами із представниками таких органів.
Говорячи про стандартизацію актів Комісії, слід виділити один із її документів, який має назву «Мірило правовладдя». Цей документ є свого роду «точкою опори», від якого відштовхується орган при наданні висновків, тому можна сказати, що він є втіленням стандартизації актів Комісії, оскільки усі рішення базується саме на ньому. «Мірило правовладдя» має форму переліку питань, які стосуються конкретних галузей права. У кожному із цих питань є більш дрібні підпитання. Так, відповідаючи на них, Комісії вдається зробити детальний та всеохоплюючий висновок, з якого буде видно, чи дотримуєтеся держава у відповідному нормативно-правовому акті принаймні мінімальних вимог, яким повинна відповідати цивілізована правова європейська держава. Слід зазначити, що положення «Мірила правовладдя» були сформульовані так, що вони можуть бути застосовані не лише при загальній оцінці а й конкретними державами.
Основним напрямом діяльності, який є покликанням і найпершою метою Комісії є її усебічне сприяння утвердженню на міжнародній арені принципів демократії, верховенства права та європейської конституційної спадщини. Зазвичай, діяльність органом здійснюється тоді, коли до нього звертається певна держава із запитом щодо надання консультацій стосовно законодавства. Рідше бувають випадки, коли Комісія починає робити такий аналіз за власною ініціативою. Такі випадки трапляються наприклад тоді, коли до певного законопроєкту держави виникають багато претензій і питань з боку інших держав або міжнародних організацій. Крім цього, одним з основник напрямів діяльності Комісії є здійснення періодичних публікацій щодо різних аспектів своєї діяльності та демократичної ситуації в регіоні. Наступним напрямом є заохочення органом взаємного обміну досвідом у сфері законодавства щодо судочинства, а також ознайомлення бажаючих з певними рішеннями ЄСПЛ, які знаходяться у відповідному центрі документації, створеному Комісією відповідно до положень її Статуту.
У процесі аналізу Закону України «Про підтримку функціонування української мови як державної» Комісією було зроблено низку зауважень і в цілому цей акт був сприйнятий органом достатньо негативно. Усі зауваження стосувалися дискримінаційних положень та формулювань, які містяться у законі, стосовно мов та представників національних меншин. Особливої дискримінації, на думку Комісії, в Україні на даний момент зазнає російська мова, що є прямим порушенням основоположних прав і свобод людини і громадянина. На цьому наполегливо та неодноразово наголошується у різних пунктах висновку. Окрім цього, на думку Комісії дискримінацією є, по-перше, положення закону, яке зобов’язує використовувати виключно українську мову усіма державними службами, по-друге, положення, яким передбачується використання української мови під час здійснення екскурсійних та інших послуг у сфері туризму, по-третє, підвищення квот для періодичних видань українською мовою. Щодо першої проблеми, Комісія наголошує, що велика кількість державних служб може надавати першу необхідну допомогу і не завжди той, хто її потребує володіє українською мовою на достатньому рівні. Друге питання є проблемним, оскільки часто до туристичних послуг звертаються представники національних меншин, які також можуть або взагалі не володіти українською мовою, або володіютьнею не в достатній мірі. Останнє зауваження, на думку Комісії, є прямим порушенням статті 10 ЄКПЛ щодо свободи вираження поглядів.
Висновок комісії стосовно законопроєкту України «Про судоустрій і статус суддів» винесено недавно. Його було надано лише на початку жовтня цього року. В цілому законопроєкт Комісією оцінюється позитивно, вона схвалює його положення. Однак Комісія підкреслює, що цей законопроект
є досить вузьким за своєю суттю, оскільки фактично він стосується лише змін, пов’язаних зі створенням Верховного суду замість Верховного суду України та деяких аспектів діяльності ВККС. Комісією наголошується, що хоч законопроект і є важливим кроком до реформування судової системи, він все ще є недостатнім, оскільки система судочинства України дійсно потребує реформ і до того ж досить кардинальних, які не можуть бути охоплені одним лише законопроєктом. Комісія рекомендує Україні вжити заходів, спрямованих на впровадження більш широкої реформи судової влади. Крім цього, неодноразово наголошується на необхідності якнайшвидшого вирішення питання кадрової проблеми Верховного суду. Комісією звертається увага, що врахування Україною її зауважень є умовою для продовження співпраці із Заходом. Окрім цього орган рекомендує Україні розробити проєкт ще одного закону, яким би забезпечувалася усебічна реформа Вищої ради Правосуддя. В цілому законопроєкту була надана позитивна оцінка.
С.В.Гуска, бакалавр міжнародного права
Національного авіаційного університету
