Вища рада правосуддя опрацювала законопроєкт про суддівське врядування: основні зауваження
Вища рада правосуддя розглянула проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» № 1008 від 29 серпня 2019 року, внесений президентом України, та надала свій консультативний висновок.
Люстрація влади
Законопроект вносить зміни до Закону «Про очищення влади» і встановлює, що заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується також до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року у період з 21 листопада 2013 року по 19 травня 2019 року посаду (посади) Голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Державної судової адміністрації України, їх заступників.
ВРП зазначає, що частиною другою статті 1 Закону України «Про очищення влади» передбачено, що очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.
Згідно зі змістом цього Закону його мета – недопущення до управління державними справами певних осіб розуміється досить широко – як недопущення таких осіб до здійснення важливих державних функцій.
Європейська комісія «За демократію через право» (Венеційська комісія) у пункті 36 свого проміжного висновку щодо Закону України «Про очищення влади» від 16 грудня 2014 року № 788/2014 дійшла висновку, що, хоча кожна демократична держава має право вимагати мінімальну лояльність від своїх службовців і може звільнити їх з посад або утримуватися від їх прийому на роботу з причини їх фактичної або недавньої поведінки, застосування люстраційних заходів через довгий час після початку процесу демократизації в країні несе ризик виникнення сумнівів щодо їх фактичних цілей. Необхідно обґрунтувати, чому певна особа, яка не становить загрозу для демократії протягом тривалого часу, може раптово стати такою загрозою, що робить необхідним заборонити займати державні посади.
Венеційська комісія вказала, що той факт, що цей Закон виключає фактор часу в цілому, незалежно від тяжкості минулої поведінки, вступає в конфлікт із принципом «індивідуальної відповідальності», на якому має бути заснована люстрація (стаття 1.2).
Таку позицію Вища рада правосуддя неодноразово висловлювала у своїх рішеннях в частині застосування Закону України «Про очищення влади» щодо суддів.
Зміни до закону «Про судоустрій і статус суддів»
Законопроектом пропонується виключити норму, яка передбачає, що зміни до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» можуть вноситися виключно законами про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
Вказане ставить під сумнів гарантії незалежності судової гілки влади від інших гілок влади, на чому, у свою чергу акцентувала увагу Венеційська комісія, зазначаючи, що незалежність суду насамперед означає незалежність від виконавчої та законодавчої влади (і, звичайно, від політичних партій і сторін спору).
Про обов’язкову участь Вищої ради правосуддя у законотворчій роботі стосовно судової гілки влади неодноразово наголошували міжнародні експерти.
Усі проекти законів, що стосуються статусу суддів, відправлення правосуддя, процесуальних законів та, загальніше, будь-які законопроекти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку судової ради.
Внесення запропонованих змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» дасть змогу іншим державним органам регулювати питання судоустрою і статусу суддів низкою законодавчих актів без участі Вищої ради правосуддя, обмеживши її повноваження стосовно вжиття заходів, направлених на забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя.
Зменшення кількості суддів Верховного Суду
Законопроєкт зменшує кількість суддів Верховного Суду з 200 до 100 (стаття 37 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).
Згідно із частиною шостою статті 19 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» кількість суддів у суді визначає Державна судова адміністрація України за погодженням з Вищою радою правосуддя. Аналогічна норма передбачена у пункті 12 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя».
Отже, погодження кількості суддів у судах належить до дискреційних повноважень Вищої ради правосуддя. Вказане рішення Вища рада правосуддя приймає з урахуванням інформації про завантаженість, кількісний склад тощо.
З огляду на зазначене немає потреби у зміні верхньої межі кількості суддів Верховного Суду.
Окрім цього, зазначаємо, що на момент створення Верховний Суд отримав «у спадщину» 77 227 невирішених справ від Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів (деякі з них ще з 2011 року).
Щодня до Верховного Суду надходить у середньому 360 справ. Всього за період з 15 грудня 2017 року по 1 вересня 2019 року Верховним Судом ухвалено 154 189 рішень, якими завершено розгляд. Станом на 1 вересня 2019 року залишок нерозглянутих скарг та заяв становив 63 071.
Розмір винагороди члена Вищої ради правосуддя
Внесення змін до частини другої статті 21 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» призведе до суттєвої нерівності між розмірами винагороди членів Вищої ради правосуддя.
Пропонується, аби розмір винагороди члена Вищої ради правосуддя встановлюється у розмірі посадовогоокладу судді Верховного Суду з коефіцієнтом 1,5. Розмір винагороди члена ВРП, який є суддею, дорівнює сумі його суддівської винагороди, якщо така сума перевищує розмір посадового окладу судді Верховного Суду з коефіцієнтом 1,5.
У такому разі розмір винагороди члена Вищої ради правосуддя, який є суддею, буде більшим на 15 % – 80 %, ніж розмір винагороди члена Вищої ради правосуддя, який не є суддею.
При цьому законодавство не містить положень (норм), які б наділяли різними повноваженнями членів Вищої ради правосуддя із числа суддів, та тих, хто не є суддями. Усі члени Вищої ради правосуддя мають однаковий статус, гарантії та повноваження.
Зміни у частині оплати праці членів Вищої ради правосуддя призведе до порушення передбаченого статтею 21 Конституції України принципу рівності перед законом.
Комісія з питань доброчесності та етики
Комісія з питань доброчесності та етики створюється як колегіальний орган, який діє при Вищій раді правосуддя.
Законопроект надає Комісії досить широкі повноваження, зокрема щодо здійснення контролю за дотриманням членом Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України критеріїв доброчесності, етичних стандартів судді як складової професійної етики члена Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та за прозорістю у діяльності Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Наведене не узгоджується з нормами законодавства України та міжнародними стандартами.
Так, Велика хартія суддів (Консультативна рада європейських суддів, м. Страсбург, 17 листопада 2010 року, пункт 13) передбачає, що для забезпечення незалежності суддів у кожній державі створюється судова рада чи інший спеціалізований орган, незалежний від законодавчої та виконавчої влади, наділений широкими повноваженнями з усіх питань щодо статусу суддів, а також щодо організації, функціонування та репутації судових інституцій. До складу ради входять або винятково судді, або більшість складу ради становлять судді, обрані іншими суддями.
Судова рада повинна також становити собою автономний орган судової влади, що уможливлює здійснення індивідуальними суддями своїх функцій незалежно від будь-якого контролю з боку виконавчої і законодавчої влади та без неправомірного тиску зсередини судової системи.
Вища рада правосуддя є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади.
На думку Вищої ради правосуддя, такі зміни призведуть до порушення незалежності члена Вищої ради правосуддя та втручання в його діяльність.
За наявності стороннього впливу на членів Вищої ради правосуддя, «зовнішнього керування» органом нівелюється статус Вищої ради правосуддя як незалежного конституційного органу.
Ухвалення рішення ВРП на відкритому голосуванні
Вважаємо недоречними зміни до статті 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», якими виключено положення про ухвалення рішень Вищої ради правосуддя в нарадчій кімнаті, оскільки принцип роботи колегіального органу передбачає прийняття єдиного рішення за результатими спільного аналізу та обговорення саме в нарадчій кімнаті з метою недопущення будь-якого стороннього впливу на думку членів органу.
Наведене суперечить частині четвертій статті 21 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», якою визначено, що член Вищої ради правосуддя у своїй діяльності є незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання.
Відкрите голосування та обговорення питань на засіданнях Вищої ради правосуддя становитиме загрозу гарантії незалежності членів Вищої ради правосуддя та може призвести до переслідування членів Вищої ради правосуддя за прийняті ними рішення.
Зміни до дисциплінарних процедур
Змінами до статті 107 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», статті 42 Закону України «Про Вишу раду правосуддя» запроваджується інститут «повідомлення про вчинення дисциплінарного проступку», а змінами до статті 44 Закону України «Про Вишу раду правосуддя» пропонується виключити вимоги до дисциплінарної скарги, що зобов’яже Вищу раду правосуддя розглядати, наприклад, анонімні скарги.
До Вищої ради правосуддя протягом місяця надходить понад 800 дисциплінарних скарг, які розподіляються між членами Вищої ради правосуддя. Більшість скарг, які надходять до Вищої ради правосуддя, або не відповідають вимогам закону, або по суті не є дисциплінарними скаргами.
Відсутність закріплених вимог до скарги може призвести до правової невизначеності, а також значною мірою збільшити потік безпідставних скарг стосовно суддів, посилити фактори впливу на них при здійсненні правосуддя.
Положеннями цієї статті, зокрема, пропонується надати право членам Вищої ради правосуддя розпочинати дисциплінарне провадження після самостійного виявлення з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення дисциплінарного проступку суддею, або після самостійного виявлення членами Вищої ради правосуддя з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення суддею дисциплінарного проступку.
Водночас Європейський суд з прав людини у рішенні «Олександр Волков проти України» наголошував, що заходи дисциплінарного впливу мають регулюватися чіткими нормами і процедурами, передбаченими в межах самої судової системи, і такими, що не підпадають під політичний або інший неправомірний вплив.
Крім того, запропонованими змінами запроваджуються дуже короткі процедурні строки для окремих етапів дисциплінарного провадження (триденний строк для надсилання копії рішення Вищої ради правосуддя, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення, десятиденний строк на подачу скарги на рішення Дисциплінарної палати з дня його ухвалення тощо).
Як вбачається з положень Закону України «Про Вишу раду правосуддя» дисциплінарне провадження включає такі етапи: 1) попереднє вивчення та перевірку дисциплінарної скарги; 2) відкриття дисциплінарної справи; 3) розгляд дисциплінарної скарги та ухвалення рішення про притягнення або відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності.
При цьому кожен етап є логічним та послідовним. Вивчення матеріалів на кожному з етапів гарантує глибоке дослідження обставин справи з метою їх неупередженої та об’єктивної оцінки. Такі дії спрямовані на дотримання принципів незалежності, недопущення необґрунтованого впливу та втручання у здійснення ними правосуддя.
Значне скорочення строків суперечитиме визначеній Законом України «Про Вищу раду правосуддя» процедурі перебігу дисциплінарного провадження та суттєво обмежить гарантовані законодавством права суддів на захист під час дисциплінарного провадження.
