Обмеження на виїзд громадян України за кордон під час пандемії з точки зору міграційного та трудового права
Нещодавно частину українського суспільства обурила інформація про те, що уряд збирається обмежити виїзд громадян Українидля роботи за кордоном колом лише тих осіб, щодо праці яких Кабінет Міністрів України матиме відповідні домовленості з урядами іноземних держав.
Як відомо, Конституція України гарантує кожному право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується (стаття 43), а також право вільно залишати територію України (стаття 33).
Обидва ці права передбачені і у міжнародно-правових зобов’язаннях України. Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права у статті 6 передбачає право на працю,«що включає право кожної людини дістати можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вона вільно погоджується». Відображені вони й у Європейській соціальній хартії (переглянутій), зокрема у її положеннях, які Україна визнала для себе обов’язковими відповідно до закону України про її ратифікацію (Закон від 14 вересня 2006 року № 137-V). Пункт 2 статті 1 частини ІІ цього документа передбачає зобов’язання Україниефективно захищати право працівника заробляти собі на життя професією, яку він вільно обирає.
Міжнародний пакт про громадянські і політичні права у статті 12 передбачає право залишати країну: «Кожна людина має право покидати будь-яку країну, включаючи свою власну». Аналогічне право міститься і у статті 2 Протоколу № 4 до (Європейської) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Право на працю сформульовано у згаданих джерелах доволі категорично. Щоправда, така категоричністьдещо компенсується нечіткістю зобов’язань держави щодо реалізації цього права.
Право вільно залишати територію Українине є абсолютним і може бути обмежене законом. Така можливість передбачені і в текстістатті 33 Конституції України, і в міжнародних договорах, у яких Українська держава бере участь. Стаття 12 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права і стаття 2 Протоколу № 4 до (Європейської) Конвенції про захист прав людини і основоположних свободпередбачають можливість обмежень, «які передбачено законом, які є необхідними для охорони державної безпеки, громадського порядку, здоров'я чи моральності населення або прав та свобод інших і є сумісними з іншими правами, визначеними в цьому Пакті» та «що передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної чи громадської безпеки, для підтримання публічного порядку, запобігання злочину, для захисту здоров'я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб» відповідно.
Які ж обмеження на виїзд громадян України встановлено в чинному законодавстві України і чи відповідають вони цим вимогам? Відповідь на ці питання знаходимо в статті 6 Закону України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України»: підставами для тимчасового обмеження права громадян України на виїзд з України є обізнаність із відомостями, які становлять державну таємницю; застосування запобіжного заходу, за умовами якого особі заборонено виїжджати за кордон; відбування покарання за вчинення злочину; ухилення від виконання зобов’язань за судовим рішенням або рішенням інших органів (посадових осіб), що підлягає примусовому виконанню; перебування під адміністративним наглядом Національної поліції. Кожна підстава з цього списку видається такою, що відповідає кожній з вимог, що висувається до обмеження права на виїзд за кордон громадян України. Однак підкреслимо, що цей перелік є чітко визначеним і вичерпним.
У період пандемії особливого значення набувають міркування безпеки громадян, чому присвячена стаття 9 Закону України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України». Ця стаття передбачає, що в разі виникнення в іноземній державі надзвичайної ситуації, небезпечної для громадян України, Кабінет Міністрів України приймає рішення про особливий порядок виїзду громадян України до цієї держави та попереджає про неможливість у зв’язку з цим із боку України забезпечити громадянину необхідну безпеку. Утім, таке попередження не є забороною для виїзду. Водночас, законодавець нагадує про те, що «[з]метою створення умов, що гарантують відшкодування громадянинові України витрат, пов’язаних з надзвичайними обставинами під час перебування за кордоном, громадянин України повинен бути застрахованим».
Як бачимо, за відсутності обмежень на виїзд, указаних у статті 6 Закону України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України», громадянин України може залишити її територію з будь-якою метою. Певна річ, пандемія та пов’язані з нею заходи, спрямовані на запобігання поширенню коронавірусної інфекції COVID-19 (скорочення кількості пунктів пропуску через державний кордон України, майже повне припинення пасажирських перевезень різними видами транспорту, закриття кордонів на в’їзд іноземців державами прямування тощо),значною мірою ускладнили, а в ряді випадків і унеможливили, реалізацію цього конституційного права. Тим не менш, якщо абстрагуватися від безлічі фактичних перешкод, відповідно до норм чинного законодавства громадянин України навіть у період дії карантинних обмежень може залишититериторію України та працювати за кордоном на тих умовах, про які домовився зі своїм роботодавцем, і дозвіл уряду України йому на це не потрібен.
Утім, схоже, Кабінет Міністрів України хоче змінити цю ситуацію. 10 квітня 2020 рокуу Верховній Раді України було зареєстровано урядовий законопроект № 3321 «Про внесення змін до деяких законів України щодо захисту населення від розповсюдження інфекційних хвороб». Проведемо аналіз запропонованого законопроекту.
Серед іншого, документ передбачає внесення змін до статті 29 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення»:«[у] разі оголошення карантину Кабінет Міністрів України може прийняти рішення про тимчасове обмеження або заборону в’їзду на територію України іноземних громадян, транспортних засобів з країн (місцевостей), де зареєстровано особливо небезпечні інфекційні хвороби, а також про заборону виїзду громадян України за межі території України».
Перш за все, виникає питання до законодавчої техніки запропонованого законопроекту. Як уже було зазначено, підстави обмеження права громадян України на виїзд з України встановлено в статті 6 Закону України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України». Передбачення окремої підстави такого обмеження в іншому Законі України не сприятиме принципу правової визначеності та призведе до ускладнення правозастосування.
По-друге, обмеження, передбачені в статті 6 Закону України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України», є індивідуальними, а не колективними, як це пропонується в законопроекті. Обмеження прав усіх громадян вимагає значно вищого рівня необхідності, ніж обмеження права однієї особи.
По-третє, необхідно проаналізувати відповідність такого обмеження визначеним раніше вимогам: 1) обмеження пропонується законом;
2) обмеження, можливо, є необхідним для захисту здоров’я осіб, але це потребує доведення щодо кожної конкретної держави у гіпотетичному рішенні Кабінету Міністрів України; 3) сумісність з іншими правами повністю ігнорується такою забороною, адже не передбачається жодного виключення з такої заборони (наприклад, виїзд з метою лікування в екстрених випадках з метою реалізації свого права на життя); 4) вимога необхідності в демократичному суспільстві повністю ігнорується в пояснювальній записці до законопроекту, що може свідчити лише про відсутність будь-якого аналізу цього питання. Таким чином, маємо невідповідність щонайменше двом вимогам, які висуваються до такого обмеження прав.
По-четверте, особливу увагу звертає на себе той факт, що у випадку в’їзду на територію України суб’єкт законодавчої ініціативи передбачає можливість тимчасового обмеження чи заборони, а в випадку виїзду з України – лише заборони.
По-п’яте, незрозумілим залишається і співвідношення пропонованої заборони зі статтею 9 Закону України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України», за якою Кабінет Міністрів України приймає рішення про особливий порядок виїзду громадян України до держави, в якій має місце надзвичайна ситуація. Чи прийнято зараз такі рішення Кабінетом Міністрів Україні? Наскільки відомо, ні.
І у контексті вказаного законопроекту, і в контексті публічних комунікацій уряду теза про користь від закриття українських кордонів «на виїзд» для зниження пов’язаних із епідемією ризиків, видається сумнівною, адже виїзд осіб із території держави сприяє в першу чергу не «імпорту» (послуговуючись терміном, ужитим Д. Шмигалем в одному з інтерв’ю), а навпаки – «експорту» вірусу. Тобто маємо невідповідність і другій вимозі щодо правомірності встановлення обмеження на виїзд.
Крім проаналізованих вище міжнародно-правових зобов’язань України, варто пам’ятати і про норми міжнародного права, що регулюють ситуацію трудових мігрантів. Так, стаття 4 Конвенції Міжнародної організації праці № 97 про працівників-мігрантів 1949 року передбачає положення: «Кожний член Організації вживає належних заходів, у межах своєї юрисдикції, для полегшення від'їзду, переїзду та прийому працівників-мігрантів». Це практично єдина згадка зобов’язання держави щодо від’їзду громадян, але наявність такого положення вже формує зобов’язання. Разом з тим, Україна цю конвенцію МОП не ратифікувала. Не ратифікувала вона і конвенцію МОП№ 97 про зловживання в галузі міграції і про забезпечення працівникам-мігрантам рівних можливостей і рівного ставлення 1975 року, і Міжнародну конвенцію про захист прав всіх трудящих-мігрантів та членів їхніх сімей 1990 року, прийняту в рамках ООН. Така ситуація є прикрою, адже саме Україна є державою-постачальницею трудових мігрантів, а тому повинна бути зацікавленоюу якнайширшійратифікації цих конвенцій і сприяти у такий спосіб тому, щоб наші громадяни були захищені в інших державах. Саме це має бути пріоритетом державної політики, а не утримання своїх громадян в Україні.
Згадаймо також двосторонні договори України про трудову міграцію, що частково регулюють це питання. Наприклад, Угода між Україною та Португальською Республікою про тимчасову міграцію громадян України для роботи в Португальській Республіці взагалі передбачає активний пошук Державним центром зайнятості кандидатів для трудової міграції. Аналогічне, хоч і не таке жорстке, зобов'язання міститься в Угоді між Україною та Іспанією щодо врегулювання та упорядкування трудових міграційних потоків між двома державами. Є договори з Польщею, Чехією, Словаччиною, що не передбачають додаткових дозволів від країни походження, тобто від України. Тожодностороннє запровадження таких дозволів може розглядатися як порушення відповідних двосторонніх міжнароднихдоговорів.
У 2018 році резолюцією ГА ООН було прийнято «Глобальну угоду про безпечну, впорядковану і легальну міграцію».Україна голосувала за прийняття цієї резолюції. Ціллю 5 цієї резолюції є «спрощення доступу до каналів легальної міграції та підвищення їхньої гнучкості». І це надзвичайно важливо, адже заборона виїзду трудовим мігрантам може призвести лише до збільшення кількості каналів нелегальної трудової міграції і зростання числа нелегальних трудових мігрантів. Знову ж таки, це погіршує ставлення громадян до своєї держави, та й не покращує міжнародний імідж України.
Таким чином, обмеження на виїзд громадян України за кордон під час пандеміїCOVID-19 досягається шляхом введення обмежень на в’їзд іншими державами. Такі обмеження введені і Україною, вони видаються виправданими і правомірними. Чинне законодавство України, зокрема стаття 9 Закону України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України», передбачає достатнє регулювання для сьогоднішньої ситуації. Тому сьогодні доцільніше займатися реалізацією вже чинних положень. Зокрема, Кабінет Міністрів України міг би скористатися своїм правом ухвалити рішення про особливий порядок виїзду громадян України до держави, в якій склалася надзвичайна ситуація, а не пропонувати нові обмеження.
Ольга Поєдинок, кандидат юридичних наук, адвокат, доцент кафедри міжнародного права Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка
Роман Єделєв, кандидат юридичних наук, асистент кафедри міжнародного права Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка, керівник секретаріату ВГО "Українська асоціація міжнародного права"
