Реформа прокуратури: якісні зміни чи руйнування
· 20:20
Упродовж усієї сучасної історії України прокуратура, як важливий інститут держави, зазнав чимало змін. Конституційний статус прокуратури після довгих і часом безплідних дискусій про формування окремої гілки влади, про належність до виконавчої влади або ж про належність до судової влади був визначений в останні роки у Конституції України належністю прокуратури до системи органів правосуддя, проте конституційне вирішення цього питання суттєво не відобразилося по суті на інституційних і функціональних ознаках прокуратури.
Прокуратура фактично залишилася у невизначеному статусі, адже положення статті 1 Закону України «Про прокуратуру» про те, що прокуратура становить єдину систему та відповідно до Конституції України здійснює функції з метою захисту прав, свобод людини, загальних інтересів суспільства і держави не лише не конкретизують відповідні положення Конституції, але й дають можливості для широкого розуміння призначення прокуратури, звідси – її статусу та діяльності. Більш того, найбільш значущі терміни й поняття чинного Закону України «Про прокуратуру» не відповідають положенням, які містить Конституція України, оскільки ні у законі, ні у кримінальному процесуальному законодавстві не йдеться про публічне обвинувачення, що передбачає пункт 1 частини 1 статті 131-1 Конституції України; відсутнє у законодавстві поняття органів правопорядку, нагляд за негласними та іншими слідчими та розшуковими діями яких, передбачено у пункті 2 вказаної норми Основного Закону. Здійсненню у виключних випадках представництва інтересів держави у суді, як це передбачено у Конституції України, не кореспондують відповідні повноваження прокуратури, як вони виписані у Законі України «Про прокуратуру». Існують інші невідповідності, які стосуються, зокрема, продовження виконання прокуратурою функції нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, що дійсно є вкрай важливим для українського суспільства.
Інституційно-функціональні проблеми діяльності прокуратури, які штучно привнесені безсистемними змінами до законодавства, у тому числі до Конституції України, доповнюються не менш безсистемними і такими, що не відповідають завданням підвищення якості діяльності прокуратури, змінам структури, кадрового наповнення прокуратури.
Останні реформаторські зусилля, що реалізувалися у Законі України №113-IX від 19.09.2019 року, зведені до реального позбавлення прокуратури функції досудового розслідування, до звільнення з органів прокуратури тих працівників, які за своїми професійними та моральними якостями за оцінкою під час реформи не відповідають діяльності в органах прокуратури. За умов існування численних органів досудового розслідування подібна функція органів прокуратури є зайвою і тут не має місця для дискусій. Для реалізації кадрового завдання задіяний механізм тестування та співбесід, які по суті мало що дали для вирішення заявленої мети. Сумнівним є намір наповнити органи прокуратури знавцями усіх галузей чинного законодавства, коли у структурі прокуратури визначені підрозділи на основі спеціалізації, а стосовно співбесід, то майнові статки, доброчесність працівника прокуратури мало залежать від самої співбесіди, а є предметом дослідження кадрових підрозділів та інспекції (Генеральної інспекції) прокуратури, детективів НАБУ, фахівців НАЗК. Інша річ, що питання доброчесності та застосування певних правил доброчесності не мають чіткого визначення у законодавстві, що призводить до суб’єктивних і досить часто належним чином не обґрунтованих рішень. Зрештою, професіоналізм працівників прокуратури у попередні періоди діяльності, під час проведення реформ давав менше приводів для критики, а ось корупційні чинники, участь прокурорів у певних протиправних схемах, хабарництво якраз стають наріжним каменем суспільного неприйняття діяльності органів прокуратури. Можливо стверджувати, що корупційна складова прокуратури залишалася не меншою, ніж у судовій діяльності, та, що саме поширеність корупції серед кадрового складу прокуратури є визначальною перешкодою для її інституційної спроможності.
Проте існує ще один аспект усіх реформаторських дій, які здійснені упродовж останнього періоду, – прокуратура втратила функціональні можливості для реального впливу на вирішення завдань у сфері забезпечення безпеки держави. Складається стійке враження, що невидимі для суспільства сили під різними приводами розхитали ситуацію навколо прокуратури у спосіб, який суттєво ускладнив вирішення безпекових питань. Автори так званих реформ діяли або ж несвідомо з мотивів, що не сягали далі, ніж задоволення певних інтересів політичного або ж корпоративного значення, або ж свідомо руйнували структуру та якісний склад прокуратури, що наразі не має свого підтвердження, а тому не може сприйматися як доведений факт. Водночас дивує невідповідність положень Конституції України та Закону України «Про прокуратуру» стосовно статусу і функцій прокуратури – невже це питання є складним для вірного правового вирішення? Дивують положення реформаторського Закону №113-IX від 19.09.2019 року стосовно неправової практики звільнення з органів прокуратури досвідчених працівників і сумнівних процедур атестування, які цілком обґрунтовано оспорюються у судах. Ще більше дивують закладені у Закон №113-IX від 19.09.2019 року механізми законодавчих змін, які викликають сумнів щодо їхньої конституційності.
З позицій забезпечення безпеки держави в умовах збройної агресії стосовно України не може не дивувати рішення про ліквідацію військової прокуратури, яке не має свого ні логічного, ні правового обґрунтування, а зосереджується у площині бачення окремих осіб, далеких від реальної оцінки загроз, що існують сьогодні і мають стійку тенденцію до існування у подальшому. Що за лаштунками таких реформаторських дій? Чому питання утворення і забезпечення діяльності системи військової юстиції, до якої має безпосередню дотичність військова прокуратура, не обходить тих «державників» у прокуратурі, від влади, які продукують шкідливі для безпеки України реформи? Очевидно, що екс-генеральний прокурор Рябошапка своєчасно схаменувся і не підписав підготовлений йому наказ про ліквідацію військових прокуратур, передбачивши в іншому своєму наказі не ліквідацію, а фактично перетворення військових прокуратур у спеціалізовані прокуратури зі збереженням існуючої структури з певним скороченням кількості. Хоча б у такий спосіб було зупинено дії, що на межі службового злочину.
Відомий та авторитетний вітчизняний лікар-інфекціоніст у час поширення світової пандемії на питання про спроможності України подолати епідеміологічну загрозу висловилась з певною безпосередністю, яка так чітко відображає усі реформаторські зусилля щодо української державності – в Україні не розбудовувалися, а знищувалися державні інститути, які мають забезпечувати вирішення усіх надважливих завдань суспільного значення, що наразі суттєво перешкоджає подоланню будь-яких загроз. Невже медик більше розуміється в основах протидії загрозам і забезпечення міцності держави, ніж ті, хто отримав юридичну освіту, хто зайняв посади, які зобов’язують дбати про державу?
Нині група народних депутатів із провладної фракції звернулася до Генеральної прокурорки з листом про зупинення ліквідації військової прокуратури та відновлення структури, функціональної діяльності військової прокуратури у воєнній сфері. Думки народних депутатів засвідчують про усвідомлення припущеної помилки, але чи буде бажання виправити помилку щодо військової прокуратури, не руйнувати того інституту, який безпосередньо у самій системі органів прокуратури здійснює діяльність з метою захисту національних інтересів від воєнних загроз? Час покаже…
Прокуратура фактично залишилася у невизначеному статусі, адже положення статті 1 Закону України «Про прокуратуру» про те, що прокуратура становить єдину систему та відповідно до Конституції України здійснює функції з метою захисту прав, свобод людини, загальних інтересів суспільства і держави не лише не конкретизують відповідні положення Конституції, але й дають можливості для широкого розуміння призначення прокуратури, звідси – її статусу та діяльності. Більш того, найбільш значущі терміни й поняття чинного Закону України «Про прокуратуру» не відповідають положенням, які містить Конституція України, оскільки ні у законі, ні у кримінальному процесуальному законодавстві не йдеться про публічне обвинувачення, що передбачає пункт 1 частини 1 статті 131-1 Конституції України; відсутнє у законодавстві поняття органів правопорядку, нагляд за негласними та іншими слідчими та розшуковими діями яких, передбачено у пункті 2 вказаної норми Основного Закону. Здійсненню у виключних випадках представництва інтересів держави у суді, як це передбачено у Конституції України, не кореспондують відповідні повноваження прокуратури, як вони виписані у Законі України «Про прокуратуру». Існують інші невідповідності, які стосуються, зокрема, продовження виконання прокуратурою функції нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, що дійсно є вкрай важливим для українського суспільства.
Інституційно-функціональні проблеми діяльності прокуратури, які штучно привнесені безсистемними змінами до законодавства, у тому числі до Конституції України, доповнюються не менш безсистемними і такими, що не відповідають завданням підвищення якості діяльності прокуратури, змінам структури, кадрового наповнення прокуратури.
Останні реформаторські зусилля, що реалізувалися у Законі України №113-IX від 19.09.2019 року, зведені до реального позбавлення прокуратури функції досудового розслідування, до звільнення з органів прокуратури тих працівників, які за своїми професійними та моральними якостями за оцінкою під час реформи не відповідають діяльності в органах прокуратури. За умов існування численних органів досудового розслідування подібна функція органів прокуратури є зайвою і тут не має місця для дискусій. Для реалізації кадрового завдання задіяний механізм тестування та співбесід, які по суті мало що дали для вирішення заявленої мети. Сумнівним є намір наповнити органи прокуратури знавцями усіх галузей чинного законодавства, коли у структурі прокуратури визначені підрозділи на основі спеціалізації, а стосовно співбесід, то майнові статки, доброчесність працівника прокуратури мало залежать від самої співбесіди, а є предметом дослідження кадрових підрозділів та інспекції (Генеральної інспекції) прокуратури, детективів НАБУ, фахівців НАЗК. Інша річ, що питання доброчесності та застосування певних правил доброчесності не мають чіткого визначення у законодавстві, що призводить до суб’єктивних і досить часто належним чином не обґрунтованих рішень. Зрештою, професіоналізм працівників прокуратури у попередні періоди діяльності, під час проведення реформ давав менше приводів для критики, а ось корупційні чинники, участь прокурорів у певних протиправних схемах, хабарництво якраз стають наріжним каменем суспільного неприйняття діяльності органів прокуратури. Можливо стверджувати, що корупційна складова прокуратури залишалася не меншою, ніж у судовій діяльності, та, що саме поширеність корупції серед кадрового складу прокуратури є визначальною перешкодою для її інституційної спроможності.
Проте існує ще один аспект усіх реформаторських дій, які здійснені упродовж останнього періоду, – прокуратура втратила функціональні можливості для реального впливу на вирішення завдань у сфері забезпечення безпеки держави. Складається стійке враження, що невидимі для суспільства сили під різними приводами розхитали ситуацію навколо прокуратури у спосіб, який суттєво ускладнив вирішення безпекових питань. Автори так званих реформ діяли або ж несвідомо з мотивів, що не сягали далі, ніж задоволення певних інтересів політичного або ж корпоративного значення, або ж свідомо руйнували структуру та якісний склад прокуратури, що наразі не має свого підтвердження, а тому не може сприйматися як доведений факт. Водночас дивує невідповідність положень Конституції України та Закону України «Про прокуратуру» стосовно статусу і функцій прокуратури – невже це питання є складним для вірного правового вирішення? Дивують положення реформаторського Закону №113-IX від 19.09.2019 року стосовно неправової практики звільнення з органів прокуратури досвідчених працівників і сумнівних процедур атестування, які цілком обґрунтовано оспорюються у судах. Ще більше дивують закладені у Закон №113-IX від 19.09.2019 року механізми законодавчих змін, які викликають сумнів щодо їхньої конституційності.
З позицій забезпечення безпеки держави в умовах збройної агресії стосовно України не може не дивувати рішення про ліквідацію військової прокуратури, яке не має свого ні логічного, ні правового обґрунтування, а зосереджується у площині бачення окремих осіб, далеких від реальної оцінки загроз, що існують сьогодні і мають стійку тенденцію до існування у подальшому. Що за лаштунками таких реформаторських дій? Чому питання утворення і забезпечення діяльності системи військової юстиції, до якої має безпосередню дотичність військова прокуратура, не обходить тих «державників» у прокуратурі, від влади, які продукують шкідливі для безпеки України реформи? Очевидно, що екс-генеральний прокурор Рябошапка своєчасно схаменувся і не підписав підготовлений йому наказ про ліквідацію військових прокуратур, передбачивши в іншому своєму наказі не ліквідацію, а фактично перетворення військових прокуратур у спеціалізовані прокуратури зі збереженням існуючої структури з певним скороченням кількості. Хоча б у такий спосіб було зупинено дії, що на межі службового злочину.
Відомий та авторитетний вітчизняний лікар-інфекціоніст у час поширення світової пандемії на питання про спроможності України подолати епідеміологічну загрозу висловилась з певною безпосередністю, яка так чітко відображає усі реформаторські зусилля щодо української державності – в Україні не розбудовувалися, а знищувалися державні інститути, які мають забезпечувати вирішення усіх надважливих завдань суспільного значення, що наразі суттєво перешкоджає подоланню будь-яких загроз. Невже медик більше розуміється в основах протидії загрозам і забезпечення міцності держави, ніж ті, хто отримав юридичну освіту, хто зайняв посади, які зобов’язують дбати про державу?
Нині група народних депутатів із провладної фракції звернулася до Генеральної прокурорки з листом про зупинення ліквідації військової прокуратури та відновлення структури, функціональної діяльності військової прокуратури у воєнній сфері. Думки народних депутатів засвідчують про усвідомлення припущеної помилки, але чи буде бажання виправити помилку щодо військової прокуратури, не руйнувати того інституту, який безпосередньо у самій системі органів прокуратури здійснює діяльність з метою захисту національних інтересів від воєнних загроз? Час покаже…
Дмитро Чайка
Поділитись:
